PLAN
I - LE CONTENU ET LA FORME DE LA REGLE D'URBANISME
    A - LE CONTENU DE LA REGLE D'URBANISME : LA SERVITUDE D'URBANISME
        1 - L'ETENDUE DE LA SERVITUDE D'URBANISME
        2 - LA FINALITE DE LA SERVITUDE D'URBANISME
        3 - LE REGIME DE LA SERVITUDE D'URBANISME
    B - LA FORME DE LA REGLE D'URBANISME
II - LES EFFETS DE LA REGLE D'URBANISME
    A - LES DESTINATAIRES DE LA REGLE D'URBANISME
    B - LES OBLIGATIONS RESULTANT DE LA REGLE D'URBANISME
        1 - LA FORCE CONTRAIGNANTE DE LA REGLE D'URBANISME
            a - L'obligation de conformité
            b - L'obligation de compatibilité
            c - L'obligation de "prise en considération"
        2 - LES LIENS DE LA REGLE D'URBANISME AVEC LES AUTRES REGLEMENTATION AFFECTANT L'UTILISATION DES SOLS
    C - L'APPLICATION DANS LE TEMPS DE LA REGLE D'URBANISME
        1 - LA DATE D'ENTREE EN APPLICATION DE LA REGLE D'URBANISME
        2 - LA DATE D'APPRECIATION DE LA CONFORMITE DES ACTES A LA REGLE
        3 - L'INSTABILITE DE LA REGLE D'URBANISME
III - L'EFFECTIVITE DE LA REGLE D'URBANISME
    A - LE DISPOSITIF PENAL
    B - LE DISPOSITIF ADMINISTRATIF
    C - LE DISPOSITIF CIVIL
    D - LES SANCTIONS DIVERSES

La règle d'urbanisme tire ses caractères essentiels du droit administratif général. Mais sa finalité, qui est la prévision et l'aménagement urbain, entraîne certaines spécificité (cf. J.B. AUBY in Droit de l'urbanisme et de la Construction, ed. Monchrestien) quant à sa forme et à son contenu (I), à ses effets (II) et à son effectivité (III).

I - LE CONTENU ET LA FORME DE LA REGLE D'URBANISME

 Contenu et forme sont deux éléments importants du caractère de la règle d'urbanisme, tant il est vrai que ces deux éléments sont également avancés par les requérants agissant devant la juridiction administrative. Il importe donc de les aborder successivement.

A - LE CONTENU DE LA REGLE D'URBANISME : LA SERVITUDE D'URBANISME

La législation de l'urbanisme est en grande partie faite de règles procédurales. Mais pour J.B. AUBY (idem) l'essentiel n'est pas là : la règle d'urbanisme au sens propre est le "droit substantiel" c'est à dire la norme qui gouverne l'espace urbain en lui-même, celle qui indique "quelles formes d'activité immobilière sur un terrain donné sont interdites, limitées, encadrées...". En ce sens l'objet de la règle d'urbanisme est de définir les servitudes d'urbanisme venant limiter le droit de propriété ou plus exactement les prérogatives du propriétaire sur ses biens immobiliers. A la différence de l'acception classique de la "servitude", il n'y a pas de "fond servant" et de "fond dominant" dans le cadre d'une "servitude d'urbanisme". Celle-ci n'est pas édictée au profit d'un terrain particulier mais au profit de l'intérêt général. Toutefois l'expression a été consacrée, et utilisée même dans le code de l'urbanisme. Ces servitudes d'un type spécial se caractérisent par leur étendue, leur finalité et leur régime.

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1 - L'ETENDUE DE LA SERVITUDE D'URBANISME

Le contenu de la servitude d'urbanisme est très varié. Elle peut tout d'abord interdire une utilisation du sol donnée dans une zone donnée. Lorsque cette utilisation n'est pas interdite, la servitude d'urbanisme peut ensuite l'encadrer (limitation de hauteur, de surface d'emprise, d'implantation...). Elle peut enfin définir des contrepartie à l'utilisation du sol.

Les limites de la servitude d'urbanisme sont de trois sortes :

1º - la servitude d'urbanisme n'impose en règle générale que des obligations de ne pas faire. Mais dans des cas bien précis, elle pourra définir des obligations positives qui conditionneront l'acceptation d'un projet immobilier

2º - certaines servitudes d'urbanisme résultant des documents locaux d'urbanisme peuvent aller très loin dans le détail. Or les textes généraux sur les documents d'urbanisme ne se prononcent par sur le degré de précision des règles que ceux-ci peuvent contenir. La jurisprudence a pu toutefois dans certains cas réagir et de censurer des exigences disproportionnées, dans leur extrême précision, au but recherché par les auteurs du règlement.

3º - le contenu de la servitude d'urbanisme peut être enfin limité par la répartition des rôles entre la réglementation de l'urbanisme et les autres réglementations affectant l'utilisation du sol.

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2 - LA FINALITE DE LA SERVITUDE D'URBANISME

Pour J.B. AUBY (idem), la servitude d'urbanisme est "la traduction de préoccupations d'aménagement de l'espace urbain". La règle d'urbanisme a ainsi pour objectif "d'encadrer les constructions et autres formes d'utilisation des sols urbains de manière à éviter les dysfonctions les plus graves". Cette finalité est rappelée par l'art. L.121-10 du Code de l'urbanisme. L'objectif d'aménagement de l'espace urbain permet de distinguer la réglementation de l'urbanisme avec des réglementations voisines portant également sur l'occupation du sol. Ainsi, la réglementation de la construction ne s'occupe-t-elle pas de l'espace mais de l'édifice construit en lui-même.

La règle d'urbanisme est susceptible de s'appliquer également aux espaces ruraux, ce qui tend à faire du droit de l'urbanisme le "droit commun de l'insertion des implantations immobilières dans l'espace". Dans ce cadre, l'espace n'est qualifié d'urbain qu'en tant qu'il vise les concentrations humaines quelles que soient leurs dimensions. Toutefois les espaces ruraux sont souvent régis par des règles d'urbanisme spécifiques contenues dans des documents spécifiques.

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3 - LE REGIME DE LA SERVITUDE D'URBANISME

Ce qui caractérise le mieux la servitude d'urbanisme est le principe de la non-indemnisation inscrit à l'article L.160-5 du code de l'urbanisme. L'administration peut ainsi les instituer sans devoir indemniser les propriétaires de leurs conséquences, sous réserve de ne pas le faire de manière fautive et de l'application d'exceptions de portée limitée.

Ce principe de non-indemnisation remonte aux origines de notre droit de l'urbanisme moderne puisqu'il a été inscrit dans le droit positif en 1943, reprenant un principe préexistant depuis 1935 pour la région parisienne.

Certes cet article l160-5 prévoit des exceptions, mais celles-ci sont en pratique illusoires:

• La première est l'atteinte portée à un droit acquis. Or, dans notre droit administratif, nul n'a de droits acquis au maintien d'un règlement... L'hypothèse n'a pour l'instant trouvé application qu'en matière de lotissement, lorsque le lotisseur se retrouve, postérieurement à l'octroi de l'autorisation de lotir, avec des lots inconstructibles du fait de l'apparition d'une nouvelle servitude d'urbanisme. Le volet "acte individuel" de l'autorisation de lotir est ici privilégié par le juge. Encore faut-il que l'autorisation ne soit pas trop ancienne, auquel cas le préjudice ne serait pas lié à l'intervention de la nouvelle règle mais au retard mis à la commercialisation de l'opération.
• la seconde est la modification de l'état antérieur des lieux. Le juge exige que cette modification ne résulte que de la servitude elle-même. Or une servitude, prise en elle-même, ne modifie rien au terrain sur laquelle elle s'applique : ce sont en réalité les travaux autorisés sur le fondement de la servitude qui modifie l'état des lieux, mais pas directement la servitude !

En outre, même si l'un de ces cas se réalisait, encore faudrait-il que le requérant puisse justifier d'un préjudice direct, matériel et certain, ...ce qui n'est pas aisé à démontrer.

Cette disposition ne se justifie, à l'évidence, que pour des raisons financières. Les autorités compétentes en matière d'urbanisme doivent pouvoir définir les règles d'urbanisme au mieux des besoins de l'intérêt général sans avoir le soucis de définir au préalable les modalités financières d'indemnisation des propriétaires lésés.

Pour être équitable, le renversement d'un tel principe ne pourrait que s'accompagner de la règle inverse : le remboursement à la puissance publique par le propriétaire de la plus-value réalisée du fait de la modification d'une règle d'urbanisme devenue plus favorable que la précédente !

Outre le contenu de la règle, sa forme présente un grand intérêt.

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B - LA FORME DE LA REGLE D'URBANISME

La règle d'urbanisme reste en grande partie locale, et ces règles locales sont pour la plupart contenues dans des documents d'urbanisme de planification urbaine, même si dans la réalité l'aspect de "réglementation immédiate" l'emporte bien souvent sur l'aspect "prospectif".

Les documents d'urbanisme donnent à la règle d'urbanisme une dimension dans l'espace en ce sens que les règles fixées sont modulées selon les zones et selon leurs affectations ou l'évolution que l'on veut leur imprimer. Cette vision à l'origine très "fonctionnaliste" du territoire doit être aujourd'hui quelque peu nuancée grâce à l'adoption du principe de "diversité de l'habitat" posée par la Loi d'orientation pour la Ville de 1991.

Une autre particularité est l'existence, à coté de règles "écrites", de documents graphiques délimitant les différentes zones. Ces documents viennent compléter la règle formelle et sont souvent indispensables à leur bonne application. Mais ils ne peuvent créer à eux seuls la règle : ils ne peuvent en principe que définir l'aire d'application d'une règle édictée par le règlement qui les accompagne (CE 27 Mai 1977, MIN EQU C/CHEREAU - CE 16 Juin 1982, STE PARISIENNE DE DIFFUSION IMMOBILIERE : "les règles et servitudes relatives à l'utilisation du sol ne peuvent être prescrites que par des dispositions réglementaires et les représentations graphiques (...) qui accompagnent ces dispositions ne peuvent, par elles-mêmes, créer de telles prescriptions").

La règle d'urbanisme possède donc des caractéristiques propres grâce à sa forme et à son contenu. Elle en possède d'autres tirées de ses effets.

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II - LES EFFETS DE LA REGLE D'URBANISME

Le droit de l'urbanisme a développé des solutions originales, quant aux effets de la règle juridique, sur trois points : le destinataire (A), les obligations en résultant (B) et son application dans le temps (C).

A - LES DESTINATAIRES DE LA REGLE D'URBANISME

Certaines règles d'urbanisme ne sont opposables qu'à l'administration et non aux administrés. Celles-ci ne peuvent donc servir ni à un octroi ni à un refus d'autorisation. Par contre l'administré pourra faire sanctionner leur non respect par l'administration.

Cette particularité vient de l'aspect pyramidal de l'ensemble des normes d'urbanisme. La règle devient donc un premier maillon, un premier niveau conduisant à la règle finale d'utilisation possible du sol opposable au propriétaire.

Ce type de règle "ne tire son impact que des normes précises qui sont greffées sur elle par des documents locaux" (J.B. AUBY - op.cit., p.94 n° 150). Mais cette pyramide n'est pas aussi absolue qu'il serait souhaitable. Ainsi le Schéma Directeur n'est pas opposable aux tiers, sauf exception. Mais la localisation et le contenu des opérations des ZAC, les acquisitions foncières et les grands travaux d'équipement doivent respecter ses dispositions. Le Schéma Directeur régit donc déjà indirectement l'utilisation du sol, tout en restant inopposable au permis de construire.

De même, les lois d'aménagement et d'urbanisme, conçues comme le sommet de la pyramide et pour constituer des "guides" (ou des barrières ?) pour l'administration décentralisée, sont directement opposables aux demandes de permis de construire, le plan d'occupation des sols restant "transparent à leur égard. Un permis de construire pourra être annulé pour violation de la loi littoral, par exemple, même s'il est parfaitement conforme au plan d'occupation des sols applicable. Dans ce cas de figure, il appartient à la commune de modifier son document d'urbanisme pour le rendre conforme à la loi littoral et éviter ainsi ce hiatus juridique.

Les effets de la règle d'urbanisme ne sont pas le seul élément original de leur régime. Les obligations qu'elles créent le sont également.

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B - LES OBLIGATIONS RESULTANT DE LA REGLE D'URBANISME

Les obligations résultant de la règle d'urbanisme posent deux types de problèmes : ceux résultant de sa force contraignante et ceux résultant de ses rapports avec les autres réglementations.

1 - LA FORCE CONTRAIGNANTE DE LA REGLE D'URBANISME

La nature des obligations qui découlent de la règle d'urbanisme n'est pas constante, trois hypothèses peuvent être déterminées :

a - L'obligation de conformité

C'est l'hypothèse la plus classique en ce qui concerne la règle administrative. Ainsi les règles contenues dans le plan d'occupation des sols sont assorties d'une obligation de conformité à l'égard des opérations de construction et de lotissement. L'obligation de conformité est une obligation positive d'identité de la décision ou de règle inférieure à la règle supérieure.

Cette obligation de conformité peut être toutefois atténuée par le pouvoir d'appréciation laissé à l'administration. Cette obligation de conformité peut également être altérée par la possibilité pour l'administration d'accorder des adaptations mineures.

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b - L'obligation de compatibilité

L'obligation de compatibilité est une obligation négative de non-contrariété : la décision ou la règle inférieure ne doit pas avoir pour effet ou pour objet d'empêcher l'application de la règle supérieure. Il n'est pas exigé dans ce cas que le destinataire de la règle s'y conforme rigoureusement mais simplement qu'il ne contrevienne pas à ses aspects essentiels.

c - L'obligation de "prise en considération"

Cette obligation appelée également "prise en compte" par certains textes est très lâche car souvent attachée à des documents à caractère purement prospectif. Cette obligation ne relève d'aucun schéma juridique connu. La circulaire du 25 Octobre 1984 relative au contrôle de légalité des documents d'urbanisme indique que la non-prise en considération pourrait résulter d'une erreur manifeste d'appréciation. Il appartient à la jurisprudence de confirmer ou d'infirmer cette interprétation.

Il convient maintenant d'examiner les rapports entre la règle d'urbanisme et les autres types de réglementation affectant l'utilisation du sol.

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2 - LES LIENS DE LA REGLE D'URBANISME AVEC LES AUTRES REGLEMENTATION AFFECTANT L'UTILISATION DES SOLS

Certaines des réglementations existantes, pourtant distinctes de celle de l'urbanisme affectent l'utilisation des sols et parfois même d'une façon assez proche de celle des servitudes d'urbanisme.

En principe la règle d'urbanisme reste parallèle à ces autres réglementations en application du principe de "l'indépendance des législations".

Pourtant cette indépendance est relative :

• Même si la règle d'urbanisme et les autres règles parallèles ne visent pas forcément les même situations, il peut y avoir interférence (CE 7 mai 1986, STE GUYENNE ET GASCOGNE : l'existence d'une législation soumettant à autorisation l'implantation de commerces d'une surface supérieure à un certain seuil ne fait pas obstacle à ce qu'un POS puisse interdire dans certaines zones l'implantation de commerces inférieurs à ce seuil - CE sect 8 Juillet 77, DAME RIE : en l'absence de POS, un décret de classement au titre de la loi du 2 Mars 1930 peut comporter des règles de densité d'occupation du sol.).
• De même certaines règles extérieures à la règle d'urbanisme restent arrimées à celle-ci. Il en va ainsi des servitudes d'utilité publique qui sont annexées au POS et qui de ce fait sont sanctionnées par le permis de construire, mais qui conservent leur régime propre.
• Enfin, il existe des cas où le droit de l'urbanisme reste liée à la législation parallèle soit parce que le permis de construire vaut autorisation au titre des deux législations, soit parce que les procédures d'octroi des deux autorisations sont liées.

Après avoir fait le point sur les destinataires et les effets de la règle d'urbanisme, il reste à examiner le dernier point de cette étude : l'application dans le temps de la règle d'urbanisme.

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C - L'APPLICATION DANS LE TEMPS DE LA REGLE D'URBANISME

Sur ce thème également, trois problèmes doivent être abordés : la date d'entrée en application, la date d'appréciation et l'instabilité de la règle d'urbanisme.

1 - LA DATE D'ENTREE EN APPLICATION DE LA REGLE D'URBANISME

Conformément au droit administratif classique, la règle d'urbanisme entre en application dès son édiction et l'exécution des formalités réglementaires de publicité et d'éventuelle transmission.

La règle d'urbanisme peut pourtant être mise également en application de manière anticipée, c'est à dire avant même qu'elle ait été formellement approuvée par l'autorité compétente. Ce système permet de faire primer une règle seulement virtuelle sur une règle normalement approuvée par l'autorité compétente et déjà entrée en vigueur

2 - LA DATE D'APPRECIATION DE LA CONFORMITE DES ACTES A LA REGLE

Le droit de l'urbanisme applique généralement le principe du droit administratif qui veut que la légalité d'un acte s'apprécie au regard des textes en vigueur au jour de son émission et non au jour de la demande.

Par contre ce principe est écarté si l'autorisation donnée fait suite à un certificat d'urbanisme positif qui a la particularité de "geler" le droit applicable pendant un an. Une application dans le temps fondée sur le même principe est utilisée pour les permis de construire demandés dans un lotissement

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3 - L'INSTABILITE DE LA REGLE D'URBANISME

Cette instabilité résulte en premier des textes qui rendent la révision des documents d'urbanisme relativement souple. Le contenu d'un plan d'occupation des sols peut ainsi évoluer selon sept procédures différentes prévues dans le code de l'urbanisme.

Elle résulte ensuite de la complexité de la pyramide normative du droit de l'urbanisme. Le droit applicable sur un terrain donné dans une zone donnée peut être affecté sans que le POS de la commune soit directement modifié, par la simple modification d'une règle nationale, d'une réglementation qui s'y substitue ou qui le complète, ou d'une servitude d'utilité publique relevant d'une "réglementation périphérique".

Elle résulte également des mécanismes de sauvegarde ou conservatoires, qui ont pour effet d'écarter la règle actuelle au profit d'une règle future, des dérogations ou adaptations mineures.

Elle résulte enfin des hypothèses dans lesquelles la règle d'urbanisme peut être frappée de caducité, c'est à dire dans lesquelles la règle va disparaître sans même de manifestation de volonté des autorités qui auraient le pouvoir de la modifier (règlement de lotissement après 10 ans dans les communes possédant un POS approuvé).

C'est ainsi que la forme, le contenu et les effets de la règle d'urbanisme rendent la connaissance du droit très aléatoire. Ceci ne peut qu'avoir des conséquences sur l'effectivité de la règle d'urbanisme.

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III - L'EFFECTIVITE DE LA REGLE D'URBANISME

C'est une évidence que de constater que le taux de non respect du droit de l'urbanisme est assez élevé et variable selon les prescriptions et les régions considérées. Les autorisations d'urbanisme sont éludées très souvent alors qu'elles sont un moyen (souvent le seul) de faire respecter la règle. Quatre types de dispositif permettent pourtant l'effectivité de celle-ci : un dispositif pénal, un dispositif administratif, un dispositif civil et quelques dispositifs divers.

 A - LE DISPOSITIF PENAL

Il est assorti de pouvoirs d'injonction et d'exécution forcée assez important. Mais son efficacité laisse à désirer. En effet d'une part toutes les infractions existantes ne sont pas relevées ou poursuivies soit par indulgence soit par insuffisance de l'administration. D'autre part les peines infligées sont rarement lourdes sauf pour quelques cas choisis "pour l'exemple", et les "peines de restitution" (mise en conformité, démolition) sont rarement prononcées même lorsqu'elles sont la seule vraie réparation possible. Lorsqu'elles sont prononcées, l'exécution d'office n'est pas toujours utilisée en cas de mauvais vouloir du justiciable condamné.

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B - LE DISPOSITIF ADMINISTRATIF

Ici, il s'agit du mode normal de régulation des décisions d'urbanisme. Le juge administratif, saisi par un tiers ou par le Préfet dans le cadre de sa mission de contrôle de la légalité des actes des autorités décentralisées, peut annuler toute décision qu'il estime illégale. Malheureusement son intervention est souvent symbolique : du fait du retard pris dans le traitement des dossiers l'annulation intervient quand il est "trop tard" et que la construction est déjà réalisée. On accuse souvent le contentieux administratif de paralyser les activités du bâtiment. Il est vrai que certains requérants jouent souvent sur les délais d'instruction pour retarder des opérations. Mais ce qui bloque, en réalité n'est pas le contentieux, mais l'indigence des moyens mis par l'Etat à la disposition des juges.

Pour pallier cet état de fait des récentes réformes du contentieux de l'urbanisme ont choisies une solution paradoxale : on limite le contentieux en supprimant le requérant : les délais ont été raccourcis et les cas d'irrecevabilité des requêtes ont été "enrichis".

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 C - LE DISPOSITIF CIVIL

Le constructeur, indépendamment de la conformité ou non de sa construction aux règles d'urbanisme, peut engager sa responsabilité pour trouble de voisinage ou pour méconnaissance d'une règle contractuelle.

Le constructeur peut également engager sa responsabilité civile lorsque la construction ne respecte pas la règle d'urbanisme et crée un préjudice direct et personnel lié à l'irrégularité commise.

Pour ce faire, il faut une réelle violation d'une règle de fond. Il faut également si la construction a été édifiée conformément au permis de construire, que l'illégalité de l'autorisation accordée soit reconnue par le juge administratif (art. L.480-13 CU).

Lorsque ces conditions sont réunies, la cour de Cassation estime que la démolition doit être ordonnée si le demandeur la sollicite.

D - LES SANCTIONS DIVERSES

Ces sanctions sont plus ou moins directes, prévues par les textes ou, déduites par la jurisprudence. Ce peut être la nullité d'actes accomplis sans le respect de règles d'urbanisme : nullité de ventes ou locations ne respectant pas la réglementation des lotissements (art. L.325-1 CU) ou nullité des ventes passées sans purge préalable du droit de préemption .

Ce peut être le refus de certificats administratifs (conformité par ex.) Ce peut être également la moindre indemnité en cas d'expropriation ou une exonération de la responsabilité de l'administration.

En fait le problème le plus important est la faible légitimité de la règle d'urbanisme et la faible connaissance de son contenu par la population, lié à son extrême instabilité et à son extrême complexité.