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PLAN
I - LA PARCELLISATION DES PROBLEMES
    A - L’utilisation de la législation domaniale
    B - L’utilisation de la police de la propriété
II - LA NAISSANCE D’UNE LEGISLATION COHERENTE
    A - La formation d’un droit spécifique
    B - La recherche d’un urbanisme cohérent
III - LA CONFIRMATION DE LA PREDOMINANCE DE L'ETAT
    A - La création d’une administration de l’urbanisme
    B - La réorganisation de la gestion de l’urbanisme
    C - Le renforcement de la réglementation de l’urbanisme

Il n'existait, à l'origine, aucune norme spécifique à l'urbanisme. Ce sont les règles du domaine public et les règles de police de la propriété qui étaient utilisées. Les problèmes d’aménagement étaient donc parcellisé par l’utilisation concurrente de diverses réglementations très spécialisées. Ce n’est que tardivement, sous la pression des événements, qu’une législation spécifique s’est progressivement installée. Trois étapes peuvent alors être distinguées : la parcellisation des problèmes (I), la naissance d’une législation cohérente (II), la prise en charge de l’urbanisme par l’Etat (III).

 I - LA PARCELLISATION DES PROBLEMES

L’aménagement urbain a de tous temps été la préoccupation du pouvoir politique : la ville a été considérée comme un temple, une enceinte sacrée, un symbole de la puissance militaire... En tout cas elle devait participer à la gloire du souverain. De nos jours également l’urbanisme fait partie du “pré-carré” des Présidents de la République qui souhaitent ainsi marquer leur trace dans la ville : l’aménagement du Front de Seine voulu par le Président Georges Pompidou, les “Grands Travaux” du Président François Mitterrand participent encore de cette logique.

Sans remonter à l’antiquité on peut se demander alors pourquoi, si l’aménagement de la ville est une préoccupation ancienne, le droit de l’urbanisme est un droit si récent.

En réalité, c’est parceque la puissance publique a commencé par utiliser les outils juridiques dont elle avait la disposition et qui se sont révélés plus ou moins efficaces pendant longtemps. Il n’avait donc pas été indispensable de forger des outils “sur mesure”. Deux ensembles se distinguent parmi d’autres : la législation domaniale (A) et la police de la propriété (B).

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A - L’utilisation de la législation domaniale

L’agencement urbain a d’abord été ordonné grâce à la réglementation domaniale. L’une des préoccupation majeure était que les constructions nouvelles préservent les voies de circulation. Lorsqu’elle se préoccupait d’aménagement urbain, la puissance publique ne s’attaquait qu’à un problème précis : une place, une rue, voire une ville.

L'ordonnance de Sully de 16O7 est Le premier texte régissant l'urbanisation d’une façon générale est une Ordonnance de Sully (1607) qui a fondé l’alignement individuel. Par la suite, en 1783, une nouvelle Ordonnance est venue traiter des problèmes de prospect et de trottoirs.

Ces dispositions restèrent en vigueur après la révolution et seront complétées notamment en 1807 (servitude de reculement) et 1884 (plan d'alignement et de reculement). A noter l'important décret loi de 1852 relatif aux rues de Paris qui imposait notamment l'obtention d'un permis de bâtir permettant de vérifier la sécurité, la salubrité et l'insertion du projet. Par la suite, ce décret-loi a été étendu sur leur demande dans de nombreuses villes.

A côté de la domanialité, un autre outil juridique était utilisé : la police de la propriété.

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B - L’utilisation de la police de la propriété

Ici, l’arsenal est plus diversifié, mais toujours spécialisé :

• la police des établissements dangereux incommodes et insalubres (réorganisée en 1810 et remaniée à plusieurs reprises) est à l’origine du zonage industriel afin d'éviter que des activités facteurs de nuisances ne s'installent n'importe où. En 1902 des règlements sanitaires communaux ont été imposés.
• la police de la salubrité : loi générale sur la salubrité des villes en 1858, loi pour la protection de la santé publique en 1902 qui généralise le "permis de bâtir" de 1852.
• la police des édifices menaçants ruine : la loi de 1850 a été réorganisée en 1898. Elle permet aux maires de prescrire la démolition d'immeubles en mauvais état présentant un danger.
• la protection du patrimoine n'est apparue qu'à la fin du XIXe : loi de 1841 (loi Montalembert), loi du 30 Mars 1887 sous la protection des monuments historiques, réorganisée en 1913, législation sur la protection des sites en 1906, réorganisée en 1930.

Il faut donc attendre le Second Empire, sous la pression de la révolution industrielle, pour que la ville soit réellement modernisée. Mais les grands travaux d'aménagement (HAUSSMANN à Paris) vont entraîner une forte spéculation immobilière qui aboutira à remplacer une ségrégation “verticale” dans un même immeuble, à une ségrégation “horizontale” par quartier.

Jusqu'à la première guerre mondiale, la législation reste un ensemble de textes épars et très spécialisés, chacun traitant d’un problème particulier. Ce n’est qu’après la première Guerre Mondiale qu’apparaît une nouvelle conception de la législation sur l’urbanisme.

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II - LA NAISSANCE D’UNE LEGISLATION COHERENTE

Au début du XX) siècle, l’état de la législation se révélait inadapté à répondre aux besoins de l’aménagement urbain. A l’exemple d’autres pays d’Europe, le législateur français s’attelait à la tâche (A) pour ensuite développer un arsenal juridique spécifique à l’urbanisme (B).

A - La formation d’un droit spécifique

Une législation spécifique était apparue dans des pays étrangers dès la fin du XIXe : 1874 en Suède, 1901 aux Pays-Bas, 1909 en Grande Bretagne. A partir de 1909 des propositions de lois allant dans ce sens furent déposées en France.

Mais ce ne fut qu’en Mars 1919, sous la pression des nécessités de la reconstruction d’après-guerre que fut adoptée le premier grand texte d'urbanisme du droit français : la "loi Cornudet". Elle fut complétée en 1924 par la création des Commissions Départementales d'Aménagement et d'Extension des Villes.

Ce texte imposait l'élaboration d'un plan d'agrandissement et d'embellissement dans toutes les communes de plus de 10.000 Habitants, dans les communes possédant une croissance rapide de la population ou un intérêt pittoresque, et dans les villes sinistrées pour fait de guerre.

Ces projets prenaient en compte l'urbanisation dans sa globalité, et pas seulement dans sa dimension domaniale. La loi du 19 juillet 1924 sur les lotissements a permis de juguler la prolifération anarchique de ceux-ci en périphérie des villes. Désormais ils sont soumis à l’approbation de l'administration, et accompagnés par un plan d'aménagement et des travaux de viabilisation avant la vente des lots.

C’est sur ce socle que s’est développé notre droit de l’urbanisme.

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B - La recherche d’un urbanisme cohérent

Les lois de 1919/1924 étaient un réel progrès, mais restaient limitées au cadre communal. De juridique la parcellisation devenait géographique. Une première réponse à ce problème était donné en 1932.

Un décret-loi du 14 mars décida l'élaboration d'un projet d'aménagement de l'agglomération parisienne, auquel devait être soumis les "plans Cornudet" de chaque commune.

Un décret-loi du 25 Juillet 1935 étendit ensuite ces principes aux "projets régionaux d'urbanisme" dans toute la France : constituaient des "régions" des communes et leur banlieue que réunissaient des intérêts communs...

Pour chaque “région” était élaboré un projet d'aménagement par un Comité Régional formé d'élus et de fonctionnaires. Le projet comportait plans et listes de servitude et était approuvé après enquête publique par décret. Des mesures de sauvegarde étaient mises à disposition du Préfet pour en faciliter l'exécution.

Cet arsenal permettait donc en théorie à l'administration de maîtriser le processus d'urbanisation. Malheureusement les "plans Cornudet" furent peu utilisés (sur 1939 communes tenues d'en élaborer un, seul un quart le fit effectivement). Les projets régionaux furent ignorés : seul celui de la région parisienne fut provisoirement approuvé en 1939.

Le relatif échec de cette législation n’efface pas le mouvement de fond qui s’est dessiné irréversiblement vers une législation globale et cohérente de l’aménagement urbain. Mais une réorganisation était nécessaire.

Celle-ci confirmera la prédominance de l’Etat sur la gestion de l’urbanisme.

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III - LA CONFIRMATION DE LA PREDOMINANCE DE L'ETAT

Dans l'évolution du droit de l'urbanisme, la loi du 15 Juin 1943 constitue une étape essentielle : il s'agit de la première grande loi dont l’objet est d’organiser la gestion de l’urbanisme d’une manière cohérente en France. Ce texte a donné à l'Etat la

aîtrise de l'urbanisme en imposant une réforme en trois grands volets : la création d'une administration spécifique (A), la refonte des projets d'aménagement (B) et le renforcement sujetions d'urbanisme (C).

A - La création d’une administration de l’urbanisme

Jusqu'à la deuxième guerre mondiale, l'urbanisme était supervisé par le ministère de l'intérieur dans le cadre de la tutelle sur les communes.

L'échec des lois de 1919/1924 et les impératifs de la reconstruction conduisent à la création d'un "Commissariat Technique à la Reconstruction" en 1940 et une "Délégation Générale à l'Equipement National" en 1941, chargé d'élaborer une politique générale de l'urbanisme et de la construction immobilière.

La grande loi de 1943 sur l'urbanisme dote l'Etat, à l'échelon central d'une "direction de l'urbanisme" au sein de la délégation à l'équipement national, et à l'échelon régional des Services Extérieurs placés sous l'autorité d'un Inspecteur Général de l'Urbanisme.

Cette réorganisation des services de l’Etat s’est accompagnée d’une réorganisation de la gestion des projets d’aménagement.

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B - La réorganisation de la gestion de l’urbanisme

La loi du 15 Juin 1943 sur l'urbanisme donne au Délégué Général à l'Equipement National la maîtrise des projets d'aménagement. Ceux-ci sont de deux sortes :

• les premiers sont des projets intercommunaux établis dans le cadre de "groupements d'urbanisme" (anciennes régions d'urbanisme de 1935) qui regroupent des communes liées par un "intérêt commun". Ces groupements sont constitués à l'initiative des Maires ou du Délégué Général. Le projet est soumis à enquête publique et approuvé par Décret en Conseil d'Etat.
• les seconds sont des projets communaux obligatoirement établis dans les communes de plus de 10.000 Habitants, dans celles comprises dans un groupement d'urbanisme, dans celles partiellement ou totalement détruites et dans celles soumises au régime des stations classées. L'initiative est prise par le Maire, et en cas de carence par le Délégué Général qui a la responsabilité de l'élaboration du projet. Les dépenses relatives à celle-ci sont prises en charge par l'Etat et non plus par les communes.

Cette réorganisation est doublée, pour une meilleure maîtrise de l’aménagement, par un renforcement de la réglementation de l’urbanisme.

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C - Le renforcement de la réglementation de l’urbanisme

La loi de 1943 n'est pas seulement une synthèse des législations précédentes. Elle renforce les obligations imposées aux constructeurs.

Notamment les mesures de sauvegarde prévues en 1935 pour les projets régionaux sont étendues à tous les projets d'aménagement. De même est légalisée la possibilité de diviser le territoire en zones distinctes, déjà utilisée dans la pratique et admise par le Conseil d'Etat en 1934. Surtout, le principe de la non indemnisation des servitudes d'urbanisme est posé, sauf si ces dernières entraînent une modification de l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Ce principe est encore aujourd’hui en vigueur (cf. art. L.130-5 CU) et constitue l’un des piliers de notre droit de l’urbanisme.

Dans le même temps, la législation sur les lotissements est entièrement refondue et le permis de construire est généralisé et unifié. Il est délivré par le Préfet au nom de l'Etat.

La loi de 1943 pose donc les bases de notre urbanisme réglementaire contemporain. L'explosion démographique qui a suivi la deuxième guerre mondiale a conduit l'Etat à intervenir encore plus directement en la matière pour faire face à la “poussée urbaine induite et, sur sa lancée, à développer la législation en la matière

 

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