A - L’apparition d’une
nécessité
Depuis toujours la puissance publique est
intervenue dans le processus d'urbanisation par la réalisation
d'équipements publics. Mais il s'agissait d'opérations ponctuelles. A
la fin de la guerre, la reconstruction des villes sinistrées a obligé
à une vision plus globale. Des quartiers entiers furent remodelés et
un remembrement des propriétés foncières fut parfois nécessaire, par
le biais d'associations syndicales de propriétaires, créées par le
Préfet ou le Ministre.
Après la reconstruction, l'Etat a dû faire face
à une grave crise du logement. La loi foncière de 1953 permit alors
aux collectivités publiques d'exproprier des terrains, de les équiper
et de les revendre à des constructeurs. La grande Ordonnance du 23
Octobre 1958 confirme ce principe et fixe les bases du droit de
l'expropriation actuel.
Les principes ainsi développés ont débouchés
sur la création d’une réglementation spécifique.
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B - La
réglementation des opérations d’urbanisme
Le régime des opérations d'urbanisme a été
développé en 1957 et 1958 par création des Zones à Urbaniser en
Priorité et le développement de la rénovation urbaine. Les zones à
urbaniser par priorité permettaient l'équipement rapide de terrains
où l'on souhaitait localiser des opérations nouvelles d'urbanisme. La
collectivité responsable, généralement la commune passait une
convention avec un établissement public ou une SEM qui expropriait les
terrains, les équipait et les revendait aux constructeurs. Le
financement était assuré en partie par l'Etat.
Cette procédure a été utilisée pour réaliser l’extension
urbaine en périphérie par de "grands ensembles" à l’origine
des problèmes de banlieue que nous connaissons aujourd’hui.
La procédure de rénovation urbaine était fondée
sur les mêmes principes mais permettait la restructuration des espaces
déjà urbanisés, insalubres et vétustes.
Ces deux procédures ont été complétées en 1962
par celle de la restauration immobilière, par le renforcement du droit
de préemption dans les Zones à Urbaniser en Priorité et par
l'instauration des Zones d'Aménagement Différé dont le but était de
préparer sur le plan foncier les opérations d'urbanisme et d'éviter
que l'annonce de ces dernières n'entraîne une flambée des prix des
terrains en périphérie de zone.
Cet urbanisme opérationnel est un "urbanisme
volontariste" dans lequel les pouvoirs publics prennent en charge
directement les opérations d'aménagement. Il ne manquait désormais qu’une
vision prospective de l’aménagement urbain.
A - L’évolution de la
réglementation de l’urbanisme
Les projets d'aménagement liée à la nouvelle
réglementation mise en place à partir de 1943 ont tendance à entrer
de plus en plus dans le détail. Or, à l'époque, l'urbanisation
galopante et la modification constante des besoins rendaient ces projets
rapidement obsolètes. Le recours aux dérogations devenait alors trop
fréquent. En 1955, un premier assouplissement a donc consisté à
permettre aux projets de ne prévoir que les lignes générales
d'aménagement, précisées par la suite au fur et à mesure des besoins
de l'urbanisation.
En 1958, les projets d'aménagement issus de la loi
de 1943 sont remplacés par des Plans d'Urbanisme. On distingue alors
les Plans d'Urbanisme Directeur, qui dessinent le cadre général de l’aménagement,
et les Plans d'Urbanisme de Détails qui complètent ces derniers pour
ce qui concerne certains secteurs ou quartiers.
En 1962, ces deux types de plans furent complétés
par des Plans Sommaires pour les petites communes.
Les Plans d'Urbanisme Directeurs, de Détails ou
Sommaires étaient en fait à la fois prévisionnels et réglementaires.
Cette double fonction les condamnait à terme puisqu'elle ne pouvait
être remplie en même temps par le même document. Ces deux
préoccupations sont en effet difficilement compatibles car elles
obéissent à deux logiques différentes : les documents prévisionnels
sont essentiellement circonstanciels et doivent pouvoir être réformés
facilement, alors que les documents réglementaires nécessitent une
certaine stabilité pour assurer un minimum de sécurité juridique.
Il est donc apparu indispensable de bien distinguer
ces deux fonctions.
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B - L’apparition
de l’urbanisme prospectif
L'accélération de la croissance urbaine a
rapidement rendu la réforme de 1958 insuffisante et a nécessité la
création de nouveaux outils..
Un décret du 31 Décembre 1958 a prescrit
l'élaboration d'un Plan d'Aménagement et d'Organisation Générale
(PADOG) pour la région parisienne. Ce document fut approuvé en 1960.
Sa singularité était d'être totalement dépourvu de caractère
réglementaire. En 1960 un Schéma Directeur d'Aménagement et
d'Urbanisme de la Région de Paris fut mis à l'étude et rendu public
en 1965.
Cette expérience a permis de mettre au point et de
mettre en valeur l’utilité de l’élaboration de documents
d'urbanisme organisant l'aménagement urbain sur le long terme et
portant sur une aire géographique plus importante. L'expérience fut
étendue à d'autres grandes métropoles (Lyon, Marseille, Lille...) que
l'on voulait transformer en "métropoles d'équilibre".
La loi d'orientation foncière du 30 Décembre 1967
a généralisé le système en l'étendant à toutes les agglomérations
importantes et en distinguant nettement les documents prospectifs des
documents réglementaires.
Les premiers assurent une fonction de prévision,
sont établis à une grande échelle, sur le long terme et n'ont pas
d'effet réglementaire. Les second fixent le droit des sols, sur un
espace suffisamment réduit pour permettre une bonne précision et pour
une période plus courte. La distinction actuelle entre plan d’occupation
des sols et schémas directeurs fonctionne encore sur ce principe.
Accompagnant cette évolution (ou induite par
elle), une nouvelle gestion de l’urbanisme s’est faite jour. Jusqu’alors
une dimension était négligée : l’Etat n’est pas le seul
intervenant en la matière. C’est pourquoi le législateur a été
amené à réintégrer dans les procédures les autres acteurs de l’aménagement
urbain par la recherche d’un urbanisme concerté.
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C - La recherche
d’un urbanisme concerté
La concertation mise en place : l’Etat accepte de
se concerter à la fois avec les autorité locales (a)
et avec les aménageurs privés (b)
a) L’apparition de l’élaboration
conjointe des documents d’urbanisme
Dans le système 1919/1924, les communes étaient
chargées de l'élaboration des plans d'aménagement, d'embellissement
et d’extension des villes, l'Etat se contentant d'une mission de
contrôle et de subvention.
Mais après la deuxième guerre mondiale, les
projets d'aménagement furent élaborés par l'Etat lui-même. La
réforme de 1958 n'a permis qu'une simple déconcentration des
procédures. Mais les communes ne pouvaient longtemps être écartées
d'un processus qui les concernait au premier chef. La Loi d’Orientation
Foncière de 1967 a voulu concilier les impératifs de l'Etat avec les
intérêts des communes par le principe de l'élaboration conjointe
des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme et des plan
d’occupation des sols. Un organe composé de représentants de l'Etat
et des communes (Commission Locale d’Aménagement et d’Urbanisme
ou Groupe de Travail, selon le document) était chargé de la
préparation du projet. Mais cette concertation se limitait aux
personnes publiques, car un principe simple sous-tendait l’ensemble
du droit de l’urbanisme à l’époque : l'aménagement de l'espace
et la définition de l'usage des sols est une prérogative de
puissance publique et ne peut être partagé avec des représentants
des intérêts privés. Cependant, si ce principe est resté
intangible (même encore de nos jours), son application a évolué
vers une meilleure concertation avec les aménageurs.
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b) La
recherche d’une concertation avec les aménageurs
La concertation recherchée concernait aussi bien
la conception que la réalisation des opérations d'urbanisme.
Déjà en 1943 une "concertation
forcée" était organisée avec les propriétaires fonciers,
regroupés en Association Syndicale dans le cadre d'opération et de
remembrement urbain.
La Loi d’Orientation Foncière de 1967 crée un
nouveau régime de réalisation des opérations d'urbanisme, dans
lequel la concertation est volontaire : les Zones d’Aménagement
Concerté, destinées à remplacer les Zone à Urbaniser en Priorité
et la procédure de rénovation urbaine. Dans ce cadre,
l'administration peut agir de concert avec des opérateurs privés.
Un grand absent de la concertation reste malgré
tout le Citoyen, l’habitant. Celui-ci ne se verra attribuer que bien
plus tard, en 1985, un rôle (très formel) dans l’aménagement par
une procédure de “concertation” qui lui est spécialement
destiné (art.L.300-2 CU - voir le texte sur l'urbanisme de la
décentralisation).
Une dernière évolution est enfin venue
compléter ce lent processus de maturation du droit de l’urbanisme :
la recherche d’un urbanisme qualitatif.
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D - Vers un
urbanisme qualitatif
La démarche du législateur, dans cette phase d’évolution,
perd un peu de sa cohérence et son intervention se fait plus
ponctuelle, voire pointilliste.
La loi du 31 Décembre 1975 institue le Plafond
Légal de Densité et la Zone d’Intervention Foncière qui permet les
acquisitions ponctuelles des communes dans une perspective de
réaménagement des centres-villes.
De même, l'urbanisme de protection connaît un
regain d'intérêt : la loi du 31 Décembre 1976 interdit les
dérogations au POS (...mais elle introduit l’utilisation des “adaptations
mineures”), elle renforce la protection des espaces naturels et lutte
contre le mitage de l'espace rural (création des Zones d’Environnement
Protégé).
Ce même texte réforme les zones d’aménagement
concerté pour permettre une meilleure maîtrise des objectifs
d'intérêt général. Dans le même but les lotissements sont eux aussi
réformés la même année.
Bien plus tard, la loi du 7 Janvier 1983 impose le
remplacement à terme des zones d’environnement protégé par des
plans d’occupation des sols dont le champ d'application s’élargit
et dont le rôle de pivot de l’aménagement urbain se trouve
renforcé. La règle de la constructibilité limitée en l'absence de
POS est créée (cf. infra). Les zones sensibles (littoral, montagnes..)
sont protégées par des Loi d’Aménagement et d’Urbanisme et non
plus par des Directives d’Aménagement National dont le régime
juridique a toujours été très ambigu. La réhabilitation de l’habitat
est préférée à la rénovation, plus brutale. Cette même année 1983
est importante puisque la loi de finance vient assouplir le plafond
légal de densité pour pallier ses effets pervers.
La démarche de "projet de quartier" et
la "loi aménagement" de 1985 tentent de définir l'urbanisme
en terme d'objectifs et non plus seulement en terme de procédures (cf.
infra). Cet ensemble est enfin couronné par la Loi d’Orientation pour
la Ville de 1991 et ses différents avatars.
Mais c’est déjà ici largement anticiper sur la
dernière grande période de l’histoire du droit de l’urbanisme en
France : le temps de la décentralisation.
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