HISTOIRE DU DROIT DE L'URBANISME FRANCAIS

PLAN
I - LA DECENTRALISATION
1 - Les modifications des rapports entre l’Etat et les collectivités locales
a) Les compétences d’urbanisme ne sont transférées qu’aux communes dotées d’un plan d'occupation des sols
b) Les compétences d’urbanisme sont encadrées par des normes supérieures
c) L’usage des compétences d’urbanisme est contrôlé par le représentant de l’Etat
2 - Les modifications des rapports entre les autorités publiques et les particuliers
a) Les rapports entre les autorités publiques et les propriétaires
b) Les rapports entre les autorités publiques et le citoyen
II - LA REMISE EN CAUSE
1 - La remise en cause de la décentralisation de l’urbanisme
2 - La remise en cause du droit de l’urbanisme

Même avec la procédure "d'élaboration conjointe" en vigueur depuis la LOF de 1967, l'urbanisme était resté dans les mains de l'Etat depuis 1943. C'était également le cas pour les autorisations et les opérations d'urbanisme, même si la réalité de l'influence se mesurait selon le "poids" des auteurs et les situations locales.

Certains ont pu remarquer que cet état de la législation avait conduit à un "désengagement moral" des élus. Dès 1975, le problème de la décentralisation des compétences d'urbanisme est posé. Le rapport "Vivre ensemble" élaboré par la Commission GUICHARD (1976) propose une décentralisation à l'échelle des "communautés de communes".

L'hypothèse de la décentralisation est accueillie favorablement par les Maires de France (1977) et un projet de loi est déposé au Sénat en 1979. Il sera encore en cours de discussion en 1981 lors de l’alternance et l’arrivée au pouvoir de François Mitterrand. En 1982 est adoptée la loi "relative aux droits et aux libertés des commune, des départements et des régions", dite “loi de décentralisation” qui règle encore aujourd’hui (avec quelques retouches et adaptations) les relation entre l’Etat et les collectivités locales.

Cette décentralisation a accéléré le processus et abouti aux lois des 7 Janvier et 22 Juillet 1983 sur l'élaboration des documents d'urbanisme et la délivrance des autorisations, puis à la loi du 18 juillet 1985 sur la réalisation des opérations d'urbanisme (I). La nouvelle alternance de 1986 a induit toutefois certaines remises en causes des principes élaborés depuis 1983 (II).

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I - LA DECENTRALISATION

L'étape de 1982 est très importante pour le droit de l'urbanisme puisqu'elle a modifié fondamentalement l'équilibre des rapports entre les personnes publiques entre elles (1) et entre les personnes publiques et les particuliers (2).

1 - Les modifications des rapports entre l’Etat et les collectivités locales

Le droit de l'urbanisme ne pouvait pas rester étranger au grand mouvement de décentralisation induit par la loi de 1982. Les lois de 1983 et 1985 ont ainsi transféré des compétences importantes aux autorités locales.

Mais le droit de l'urbanisme était beaucoup trop sensible pour que les communes en ait la maîtrise sans nuance. Aussi le législateur a-t-il encadré la liberté accordée : les compétences n'ont été transférées qu'au profit des communes ayant planifié leur politique d'urbanisme par des documents respectant toute une série de normes supérieures (a). L'usage de ces même compétences sont contrôlées à la fois par des règles supra-communales (b) et par le représentant de l'Etat dans le département (c).

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a) Les compétences d’urbanisme ne sont transférées qu’aux communes dotées d’un plan d'occupation des sols

L'existence du POS est un critère de l'existence d'une politique prévisionnelle d'urbanisme. Le législateur a d'ailleurs voulu inciter l'élaboration de ces documents par l'édiction du principe de la "constructibilité" limitée dans les communes qui ne sont pas dotées de POS ou d'un document en tenant lieu : en dehors des parties urbanisées de la commune toute construction devient interdite, sauf exception bien précise.

Outre la définition d'une politique d'urbanisme, l'existence d'un POS permet de définir les règles d'attribution des autorisations d'urbanisme, ce qui devrait limiter le risque d'arbitraire.

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b) Les compétences d’urbanisme sont encadrées par des normes supérieures

La réforme du droit de l'urbanisme a été l'occasion de renforcer la réglementation qui s'impose aux communes.

C'est ainsi qu'ont été institués les mécanismes des lois et Prescriptions d'Aménagement et d'Urbanisme, qui permettent d'imposer aux auteurs des documents d'urbanisme le respect de certains principes élaborés par l'Etat.

De même les Projets d'Intérêt Général imposent à ces auteurs certains objectifs et permettent indirectement à l'Etat d'établir une hiérarchie entre les divers projets des collectivités territoriales.

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c) L’usage des compétences d’urbanisme est contrôlé par le représentant de l’Etat

Il s'agit bien sûr du contrôle de la légalité des décisions, conformément aux principes posés par la loi de 1982 : toute décision d’une autorité décentralisée n’entre en vigueur, sauf exception, qu’après exécution complète des formalités de publicité réglementaire et transmission au représentant de l’Etat dans le département. Mais il peut s'agir également dans certains cas du contrôle du contenu même des documents d'urbanisme.

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2 - Les modifications des rapports entre les autorités publiques et les particuliers

La réforme va plus loin que le simple principe du "guichet unique" : le transfert des compétences d’urbanisme étant accompagné d’exceptions souvent complexes, il ne revient pas à l’administré de rechercher lui-même l’autorité normalement compétente. Dès lors, toute demande en matière d’urbanisme (et notamment de permis de construire) doit être adressé systématiquement au Maire de la commune. Ce dernier devra alors déterminer l’autorité réellement compétente. Si la commune n’est pas compétente, le Maire devra transmettre la demande à la bonne autorité.

Le législateur a entendu réintroduire dans le débat deux acteurs trop longtemps ignorés : le simple citoyen (a) et le propriétaire (b).

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a) Les rapports entre les autorités publiques et les propriétaires

La réforme de 1983 a d'abord aggravé la situation du propriétaire. Le principe de "constructibilité limité" dans les communes dépourvues de POS a rendu inconstructible 70% du territoire national. Le droit de construire, attribut du droit de propriété, était battu en brèche.

Le développement des POS a accentué l'inégalité entre les propriétaires. La loi de 1985 ( dite "loi aménagement") a doté les communes de grandes possibilités d'interventions sur le marché foncier, par la généralisation des droits de préemption et l'édiction de règles d'évaluation de prix défavorables.

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b) Les rapports entre les autorités publiques et le citoyen

Déjà la loi de 1976 avait été un progrès en prévoyant la mise à disposition du public de certain documents administratifs). La loi du 12 Juillet 1983 est venue "démocratiser les procédures d'enquêtes publiques".

La loi aménagement a voulu associer directement la population à la prise de décision par la procédure de concertation préalable. Pourtant l'impact pratique de cet effort est limité par l'absence de sanctions sérieuses pour l'administration. La décision d'urbanisme reste marquée par le caractère représentatif des élus.

La récente loi de 1995 sur le référendum communal obéit au même principe : l’élu ne doit pas être privé de son pouvoir de décision... et ne doit pas pouvoir se défausser de sa responsabilité sur l’électeur. Les critères de légalité de telles procédures locales sont strictes et restrictivement interprétées par le juge.

A l’épreuve des faits et surtout de la politique française (trois alternances politiques en dix ans dans un pays qui avait connu auparavant vingt ans de stabilité !), les lois de décentralisation ont montré leurs limites et surtout les limites que l’Etat ne voulait pas dépasser. De plus l’évolution économique défavorable a influé sur la conception des opérations d’aménagement.

Des remises en cause, souvent déchirantes, ont eu lieu.

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II - LA REMISE EN CAUSE

Cette remise en cause est double. Les événements politiques et économiques ont été tels qu’ont été remis en cause à la fois les principes originels de la décentralisation de l’urbanisme (1) et les principes même de l’aménagement urbain (2) tels qu’ils étaient conçus jusqu’alors.

1 - La remise en cause de la décentralisation de l’urbanisme

En décentralisant les compétences en matière d’urbanisme tout en conservant la structure administrative inchangée, le législateur de 1983 a ouvert la boîte de Pandore. Les maires les plus actifs se sont engouffrés dans l’espace ainsi libéré, sans toujours bien maîtriser ni la matière ni leur décision. On peut affirmer aujourd’hui qu’il n’y a pas une politique de l’urbanisme en France, mais plus de 36.000 : une par commune. Ce mouvement a été aggravé par le relatif échec du contrôle de la légalité par les préfets, constaté par le Conseil d’Etat lui-même dans l’audit du droit de l’urbanisme qu’il a réalisé en 1992.

Devant ce mouvement, l’Etat a très vite réagi, poussé en cela, comme peuvent l’affirmer certaines mauvaises langues par les Directions Départementales de l’Equipement (services déconcentrés de l'Etat) qui n’ont jamais “digéré” leur perte de compétence (et donc de pouvoir...).

Dès 1985 une réaction à la décentralisation de l’urbanisme peut être notée. C’est l’époque des Lois d’Aménagement et d’Urbanisme : loi aéroport, loi littoral, loi montagne. Ces textes seront bientôt suivis par la loi paysage (1986) et la Loi d’Orientation pour la Ville (1991) puis par la récente Loi Pasqua instituant les Directives d’Aménagement du Territoire qui viennent surajouter des normes supra-communales à celles qui existaient déjà.

Tous ces textes créent des barrières (des garde-fous ?) encadrant la liberté de décision des communes. On peut considérer ce mouvement législatif comme une tentative de recentralisation rampante. Les maires ne s’y trompent pas, à voir leur réaction épidermique contre cette accumulation de normes supra-communales (en particulier contre la loi littoral) .

Sans doute est-ce dans cette logique qu’il faut inscrire le projet élaboré par le gouvernement, et prévu pour être déposé ce printemps au Parlement, qui obligerait toutes les grandes agglomérations françaises à se fondre dans des Communautés Urbaines (à l’image de Lyon ou de Bordeaux). Il faut rappeler que l’urbanisme est l’une des compétences obligatoires de ces établissements publics de regroupement communal. Ce serait ainsi un moyen (forcé et unilatéral, puisque les communes se sont montrées incapables de le faire sur des bases volontaires et négociées) de centraliser au moins au niveau des agglomérations la politique d’aménagement urbain.

Sur le principe nous ne pouvons qu’être d’accord : le niveau “normal” de l’urbanisme pour une vision cohérente de l’aménagement est l’agglomération multi-communale.

Cette remise en cause de la décentralisation de l’urbanisme est aggravée par la remise en cause parallèle du droit de l’urbanisme lui-même.

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2 - La remise en cause du droit de l’urbanisme

La crise de l’immobilier n’est pas une nouveauté et les prémices s’en faisait déjà sentir dès les années quatre-vingt, même si à cette époque la plupart des acteurs de l’aménagement et de la construction croyait encore à l’âge d’or.

Dès 1984 certains se sont interrogés sur le rôle des règles d'urbanisme dans la chute du marché de l’immobilier qui était déjà bien tangible : dans l'édition du code de l'urbanisme de cette année là, 85% des articles avaient été modifiés ou ajoutés dans les dix dernières années, ce qui traduit une avalanche peu commune de textes et de bouleversements juridiques.

Certains professionnels ont donc considéré que trop de réglementation était un frein à la construction. Certaines remises en cause en ont résulté sous l'impulsion de la Commission de Déréglementation présidée par M. DANON.

Aussi la loi du 18 Juillet 1985 a-t-elle été un tournant involontaire : nombreuses de ces dispositions ont été fortement critiquées. A tel point que, l'alternance de 1986 aidant, les dispositions concernant le droit de préemption urbain ne sont jamais entrées en vigueur dans leur état premier.

Trois lois en 1986 sont venues remettre en cause des principes précédemment retenus :

• une loi de "simplification" a voulu, pour l'essentiel, restreindre le champ d'application du permis de construire en "redécouvrant" la procédure de déclaration préalable pour les travaux de faible importance. Mais pour "simplifier" ce texte a rajouté une institution nouvelle, ce qui, ajouté aux nombreuses imprécisions du texte, a été la cause de critiques importantes de la part de la doctrine et des praticiens.
• une deuxième loi a voulu modifier la règle de la "constructibilité limitée" : celle du 19 Août 1986. Ce texte a accru les possibilités de la dérogation et a fait revivre les anciennes "cartes communales" abandonnées en 1983. C'est là l'un des piliers du droit de l'urbanisme modèle 83 qui a été renversé.
• enfin la loi Méhaignerie du 23 Décembre 1986 s'est donné pour but de relancer l'offre foncière. L'accroissement du volant de terrains à bâtir est recherché par trois moyens : la réduction du droit de préemption, la remise en cause du plafon légal de densité. et la remise en vigueur de la mise en application anticipée du POS en cours de révision.

Dans le même esprit, les lotissements également ont été touchés par le vent de réforme : après un délai de 10 ans à compter de l'autorisation de lotir, le règlement disparaît en principe au profit du POS de la commune. Cette réforme qui devait entrer en vigueur le 6 Janvier 1983, n'entrera en vigueur que le 8 Juillet 1988.

Aujourd’hui encore, les critiques sur le “droit de l’urbanisme, frein au marché de la construction” est encore très vivace et pousse à la déréglementation. C’est ainsi qu’est née la Déclaration de Travaux. C’est ainsi qu’a germé, au sein de la Direction de l’Urbanisme du Ministère de l’Equipement, l’idée de vouloir supprimer le permis de construire pour les constructions inférieures à 250 m2 de surface hors oeuvre nette.

Bien sûr, le code de l'urbanisme comprend aujourd'hui plus de 2000 articles, ce qui est manifestement trop. La succession de réformes depuis 1983 et les réformes des réformes depuis 1986 en ont accrues la complexité. De plus, bien souvent, les différentes éditions des codes sont obsolètes très peu de temps après leur parution. Comment, de ce fait, le simple administré pourrait-il connaître ses droits et ses devoirs?

Bien sûr également, le droit de l'urbanisme est devenu un droit élitiste et mal ou peu appliqué.

Mais de nouveau réglementer pour déréglementer ne semble pas une solution adaptée aux problèmes qui se posent aux acteurs de l’aménagement. C'est en tout cas l'opinion de ceux qui pensaient que seul un réexamen total, mais serein,  du droit de l’urbanisme serait efficace. Cinquante quatre ans après le bouleversement de 1943, la refonte en profondeur du code de l’urbanisme paraissait être, à la fin des années 1980,  une réponse adaptée à la crise du droit de l'urbanisme de cette fin de siècle.

Il a fallu attendre l'an 2000 pour qu'une tentative soit faite.