Le coin du
droit de l'urbanisme
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NAVIGATION  Il ne s'agit donc pas du compte rendu officiel des débats. Je me suis limité ici à ne présenter que les rapports de synthèse sur chaque thème abordé. Cela ne reflète donc qu'imparfaitement la richesse des échanges qui ont eu lieu au cours des discussions Bien entendu, les maladresses et éventuellement les inexactitudes que chacun pourrait relever dans les textes qui suivent ne sont imputables qu'à l'imperferction des mes notes, et non aux intervenants.
Directeur du GRIDAUH Pourquoi ce thème ? Aucune étude d’ensemble n’avait encore été effectuée à raison de la multiplication des procédures. En France, avant 1983, l’Etat (par la Direction Départementale de l’Equipement) était responsable de l’élaboration et de l’articulation des Schémas Directeurs et des POS. Depuis 1983 les autorités compétentes et les normes et documents (L.A.U, P.I.G., D.T.A.,...) se sont multipliés. Leur coordination devient donc difficile, jusqu’à faire admettre l’existence d’un principe de "compatibilité limitée". Dans le même temps, s’est développé une planification environnementale :
Ce foisonnement de procédures est une conséquence de la décentralisation et de son encadrement par l’Etat. Il est dû également à la volonté de forger des outils de planification spatiale adaptés à chaque secteur ministériel Ainsi le droit "post moderne" est-il nécessairement complexe : il ne faut s’attendre à aucune simplification et, pour l’avenir, il est vraisemblable que des normes supplémentaires seront encore élaborées. Il est donc indispensable de rechercher une articulation entre toutes ces normes. En France l’articulation verticale (c’est à dire à l’intérieur même du droit de l’urbanisme) et horizontale (c’est à dire dans les rapports entre le droit de l’urbanisme et les autres droits) n’est pas parfaite, soit que les textes n’ont rien prévus, soit que ce qui a été prévu n’est pas clair. Une clarification est donc nécessaire. Pourquoi le droit comparé ? Cette complexité est-elle un "mal français" ? Quelle est la situation des autres pays européens ? Ceux-ci connaissent des systèmes d’organisation des Etats très divers. Cela influence-t-il le droit de la planification ? Autant de questions auxquelles ce colloque tentera de répondre. Il s’agit de préoccupations nouvelles en France, où il y a peu d’études de droit de l’urbanisme comparé. ET DEGRE DE PRECISION DES REGLES La répartition des compétences est complexe, car elle est à la fois juridique et politique. Elles dépend des structures constitutionnelles et administratives de chaque pays. S’il existe une planification générale de l’urbanisme dans tous les pays, en revanche les documents d’urbanisme sont tous différents. Cependant il existe des éléments communs :
Toutefois aucun des pays n’a semble-t-il atteint un point d’équilibre, quelque soit la forme de l’Etat. Aucun pays ne possède de définition satisfaisante et "officielle" (c’est à dire constitutionnelle ou législative) de l’urbanisme. Cependant on peut noter une tentative de ce type en Espagne par le biais de sa Constitution et de la loi régionale (Région de Madrid en 1995). Mais apparemment, cette tentative ne donne pas satisfaction. Aussi l’ensemble des pays procède par le système de la liste, énumérant les compétences (Belgique) ou en effaçant la distinction entre l’urbanisme et l’aménagement du territoire (Belgique, Espagne, France implicitement). Se posent dès lors plusieurs problèmes. Le problème de l’effectivité de la règle : Espagne : la planification est une compétence régionale, mais peu de régions utilisent cette compétence. Portugal : les plans directeurs semblent peu efficaces. Italie : l’aménagement est une compétence provinciale, mais peu de provinces utilisent cette compétence Le problème de la coexistence entre intérêts généraux et intérêts locaux Ce problème commande la répartition, et donc la hiérarchisation des compétences. Cette dernière ne correspond toutefois pas toujours à une hiérarchisation de commandement. 1 - les compétences d’orientation dépendent des autorités supérieures ou centrales (nationales, fédérales ou fédérés) En France l’Etat dispose d’un poids considérable : il peut imposer ses choix grâce aux P.I.G., à la loi aménagement de 1995 et aux D.T.A., tous textes que certains ont interprétés comme le "retour" de l’Etat. En outre le droit de la construction appartient à l’Etat Au Portugal la situation est identique : l’Etat fixe la base légale de l’aménagement (qui englobe l’environnement) ainsi que les règles générales de l’urbanisme, ce qui crée un véritable droit administratif de la construction. Les plans régionaux d’aménagement sont approuvés par décret. Les plans municipaux sont élaborés et approuvés par le conseil municipal, avec une présence des services de l’Etat dans les commissions. En outre ces plans municipaux sont de trois sortes : les plans directeurs, les plans d’urbanisme et les plans de détail. Les premiers sont approuvés par l’Etat qui en vérifie la conformité aux normes supérieures. En Espagne la compétence en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme appartient à la Région. La Cour Constitutionnelle a d’ailleurs fermement écarté en 1997 la compétence de l’Etat en la matière. Toutefois ce dernier intervient en matière de droits et liberté des citoyens, de propriété, d’économie, d’infrastructure de communication. En outre il dispose du droit d’imposer ses propres projets dans les documents de planification. En Italie les provinces et les régions sont compétentes en matière d’aménagement, mais l’Etat fixe les principes généraux de l’urbanisme et peut imposer ses propres projets. En Belgique les compétences sont partagées, l’Etat définissant les grandes opérations et délivrant les permis de construire d’urbanisme commercial. En Allemagne, l’Etat est compétent pour les grandes infrastructures, les détails étant précisés par les länder Au Canada, la compétence est provinciale. Toutefois le Québec a délégué sa compétence aux communautés urbaines et aux municipalités. La province garde cependant des pouvoirs importants car elle peut empêcher l’entrée en vigueur de la modification d’un plan d’aménagement. 2 - Compétence d’application ou d’exécution dépendent des autorités locales avec souvent une liberté importante En France, il s’agit essentiellement des communes, les compétences des départements et des régions étant plus réduites. Il n’y a pas de connexion entre les schémas régionaux d’une part et les schémas directeurs et les POS d’autre part. Au Portugal la planification urbaine est de la compétence des municipalités (plans directeurs - qui fixent l’occupation des sols - plans d’urbanisme et plans de détail) En Italie la région fixe les principes généraux, les communes sont compétentes en matière d’urbanisme et de construction : l’élaboration d’un plan régulateur général est obligatoire. Il fixe les réseaux, le droit du sol et les règles de protection du patrimoine. A côté existent des plans spéciaux d’urbanisme En Espagne, le plan général d’aménagement du territoire est complété par des plans partiels de compétence provinciale. En Belgique le territoire national est divisé en 49 secteurs, chacun disposant d’un plan. Le problème de l’atténuation du lien hiérarchique 1 - l’atténuation par la correction Le lien de hiérarchique peut être rigide, par le biais d’une obligation de conformité (Portugal, Italie, Belgique) ou bien souple ou décalé : en France les documents d’urbanisme ne sont pas obligatoires, au Portugal les plans municipaux ne sont pas obligatoires ; en Espagne les petites communes peuvent éviter le plan général au profit de normes subsidiaires ; au Québec la compétence provinciale a été déléguée aux communautés urbaines ou aux municipalités. D’une manière générale, il existe dans tous les pays des techniques de régulation ou de correction de la hiérarchie (soit légales, soit issues de la pratique) pour mieux tenir compte des nécessités locales. 2 - L’atténuation par la concertation Dans aucun des pays il n’existe d’exercice solitaire des compétences. Souvent la régionalisation facilite le dialogue entre les autorités comme en Belgique ou comme en Italie où un processus de consultation est prévu entre l’adoption du plan par la commune et son approbation par la région. En définitive, quelles que soient les structures constitutionnelles, et malgré leurs différences, il est possible de noter beaucoup de convergences. Il existe cependant une distinction fondamentale avec les Etats fédéraux dans lesquels les autorités régionales ou provinciales (selon leurs appellation) disposent de pouvoirs très importants.
Le thème proposé nécessite quelques remarques préliminaires.
Mais sous la diversité des techniques se cache une unicité des problèmes : comment organiser des réglementations à espaces d’application différents (national, sous-national, local) ? De fait les solutions adoptées seront différentes mais voisines. Elles ne relèveront pas en tout cas des différences de degré de décentralisation de l’Etat, de l’Etat unitaire à l’Etat fédéral. Il faut distinguer trois notions : l’ordre hiérarchique, le pouvoir hiérarchique et l’effectivité de la hiérarchie. L’ordre hiérarchique Dans tous les pays se retrouvent une conception globale et une conception locale des règles. En France, le sommet de la pyramide est le niveau global. Dans d’autres pays se sont mis en place une mécanique fédérale qui donne la prééminence à l’Etat fédéré (Québec) ou à l’Etat fédéral (Allemagne). Dans d’autres pays encore s’est installée une mécanique unitaire : en Espagne (au niveau des régions), en Italie ou en Grande-Bretagne (les pouvoirs semblent être attribués aux Comtés et aux Districts, mais l’Etat reste très présent). A un niveau inférieur, les structures sont propres à chaque pays. Toutefois se distinguent la Grande-Bretagne (avec l’autorité accordée aux Comtés et aux Districts) et la France (avec ses 36.700 communes, pour la plupart extrêmement petites, qui ne peuvent utiliser efficacement leur compétence d’urbanisme mais qui ont une grande "capacité de nuisance" dans les procédures intercommunales.) Comment peuvent se régler les problèmes de frontières entre les diverses autorités intervenant dans l’urbanisme ? Comment éviter "l’usurpation" de compétence ? En règle générale ce problème se règle par une répartition entre le national et le local. Le pouvoir hiérarchique Le pouvoir hiérarchique s’appuie sur plusieurs techniques.
Dans tous les pays, les dispositions supérieures s’imposent aux dispositions inférieures. La portée de la hiérarchie Dans tous les pays la règle est "écrite" : la cartographie ne vaut pas règle, même si les plans et les annexes présentent une certaine importance.
Les droits acquis semblent tenir une grande place dans tous les pays. En Italie, au Portugal et en France la propriété est constitutionnellement garantie. L’Espagne insiste sur son caractère social. Toutefois la propriété semble partout céder devant la multiplication des servitudes, ce qui pose le problème de leur indemnisation (en Belgique, en Espagne et en Allemagne dans certains cas). Il faut souligner la totale indifférence entre l’organisation des Etats et l’organisation du droit de l’urbanisme, ce qui peut ouvrir la voie à un véritable droit public européen. En matière d’urbanisme, l’articulation des règles d’affectation des sols est diverse et complexe. Les différences de nature et de niveau sont difficiles à manier. Il semble que la vision pyramidale des rapports juridiques est en train d’expirer, et remplacé par un rapport d’influence réciproque. Dès lors, comment la hiérarchie des normes peut-elle être assurée ? D’abord par un mécanisme de prévention des conflits de normes, ensuite par un mécanisme de gestion des conflits de normes. La prévention de conflits de normes Ce mécanisme a pour but d’éviter le conflit avant qu’il n’apparaisse. Lorsqu’il est intégré à la procédure d’élaboration, il est plus facile à mettre en place, plus fréquent et plus intelligent :
Le mécanisme peut également être lié à la création d’une norme nouvelle : la norme supérieure nouvelle modifie la norme inférieure (Belgique) et abroge toute dispositions contraires de la norme inférieure. En Grande Bretagne, c’est la norme inférieure qui prévaut sur la norme supérieure, et la coordination est assurée par un système d’interprétation des règles. La gestion des conflits 1 - La gestion par un mécanisme non contentieux
2 - La gestion par un mécanisme contentieux Ce mécanisme est important en France, mais peu présent dans leautres pays. Pourquoi ? Pour que le contentieux soit efficace il faut :
Le mécanisme contentieux pose le problème de la responsabilité de l’autorité inférieure. La responsabilité des décisions individuelles est un élément connu par les pays étudiés, mais pas toujours la responsabilité des actes normatifs. Celle-ci n’existe que lorsqu’il y a contestation de la pyramide normative :
AVEC LES AUTRES NORMES D'OCCUPATIONDES SOLS L’ensemble formé par les différentes règles d’aménagement et d’urbanisme et par les autres règles d’occupation du sol constitue un instrument général d’organisation de l’espace.
Cependant, cette multiplication des intérêts pris en compte entraîne une prolifération normative :
Cet amoncellement pose un problème de coexistence avec des normes d’urbanisme et crée parfois des conflits de compétences, comme en Italie ou en Espagne. La situation crée deux difficultés spécifiques : quelles solutions adopter lorsqu’aucun texte ne vient définir les règles de coexistence des normes ? Comment, dans ces conditions assurer une sécurité juridique optimale ? Le silence des textes En France et en Belgique le problème est réglé par le principe de l’indépendance des législations : chaque réglementation est étrangère aux autres, chacune se développant et s’appliquant indépendamment des autres, ce qui donne souvent des résultats incohérents. Comment dès lors assurer la cohérence du droit ? Le juge est "ligoté" par ce principe, quoique le Conseil d’Etat belge soit plus actif que le français en la matière. C’est alors au législateur à organiser cette indépendance
La cohérence peut également être assurée par une combinaison plus ou moins savante des textes (Allemagne, Portugal, France) Un portrait robot des autorités locales en Europe peut être établi : il s’agit d’autorités dont la compétence est canalisée (notamment au travers de la consultation régulière d’autres instances) et cantonnée car limitée par des autorités supérieurs qui vérifient la prise en compte des autres intérêts ( Italie, Belgique, Grande-Bretagne, France). Il se crée alors un agrégat de règles. Mais qui dit agrégat dit hétérogénéité, ce qui se traduit soit par une grande solidité, soit par une grande fragilité. La sécurité juridique La prolifération normative met en péril la sécurité juridique. On ne peut espérer un remède curatif (suppression de règles) mais il existe des remèdes palliatifs :
En définitive, malgré des législations différentes, les problèmes posés par l’urbanisme sont proches. Cela entraîne une problématique proche, mais des solutions différentes dans leur mise en oeuvre. Une modélisation du droit européen en la matière pourrait être possible. NAVIGATION |
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