NAVIGATION
sommaire > action publique foncière > préemption et expropriation

PLAN
I - Le cadre d’intervention
    A- L’ouverture du droit d’expropriation et du droit de préemption
        1- Les intervenants
        2- Déclenchement de la procédure
    B- Les conditions d’exercice
        1- Les objectifs
        2- Le contrôle du juge
II - Les conséquences sur la propriété
    A- Au moment du transfert de propriété
        1- Sur le choix du propriétaire
        2- Sur le paiement du prix.
    B- La sanction de l'administration
        1- La rétrocession du bien
        2- Les Dommages et intérêts

L’aménagement urbain en France pose depuis longtemps un problème caractérisé par l'insuffisance de maîtrise foncière. Dans notre pays, très peu de collectivités locales disposent de réserves foncières et même si c’est le cas, le domaine est rarement affecté à l’aménagement urbain. De plus la propriété est caractérisée par la parcellisation. La rareté de terrains disponibles et la demande croissante de logements et d’infrastructures urbaines ont en plus été facteur d’inflation foncière. Encore au début du siècle, les pouvoirs publics disposaient de peu d’instruments d'intervention. C’est seulement après la seconde guerre mondiale, que le droit d’expropriation a été utilisé pour la maîtrise foncière. D’autres instruments sont apparus, comme le droit de préemption, qui s’est beaucoup développé et qui a pris plusieurs formes, telles que les Zones à Urbaniser en Priorité, les Zones d’Intervention Foncière, les Zones d’Aménagement Différé. Expropriation et préemption ont été plus ou moins utilisés par les communes en fonction des nécessités locales pendant plusieurs années, le droit de préemption a même été si l’on peut dire, « à la mode ».

La principale différence entre le droit de préemption et le droit d’expropriation est que le premier est un moyen d’acquérir la propriété d’un bien par substitution à l’acheteur au moment de la vente, alors que le second est un moyen autoritaire d’acquisition de la propriété. Cela n’est pas la seule différence. Par ailleurs, ils peuvent présenter des points communs en tant qu’instrument de maîtrise foncière. Différences et points communs se révèlent en étudiant comparativement leur cadre d’intervention (I) et leurs conséquences sur la propriété (II).

vers le haut de la page

I - Le cadre d’intervention

 Le cadre d'intervention du droit de préemption et du droit d’expropriation peut s'apprécier d'une part au moment de leur ouverture (A) et d'autre aprt au moment de leur exercice de leur exercice (B).

 A- L’ouverture du droit d’expropriation et du droit de préemption.

 Dans ce cadre, il est intéressant d'étudier tout d’abord les intervenants (1) ensuite le déclenchement de la procédure (2).

 1- Les intervenants.

L'instauration du droit de préemption appartient au conseil municipal pour le droit de préemption urbain, au Conseil Général pour les espaces naturels sensibles du département et à l’Etat pour les Zones d’Aménagement Différé. Ces différentes autorités peuvent ensuite faire bénéficier de ce droit d'autres personnes publiques ou privées.

En revanche, l'expropriation se réalise au nom de l’Etat seul. Mais d’autres personnes (publiques essentiellement) peuvent prendre l’initiative de la procédure ou en bénéficier. On remarque alors un certain parallélisme de compétence : on retrouve les collectivités locales, les sociétés d’économie mixte... et même des personnes privées si l’intérêt général le justifie. Il faut seulement souligner qu’une personne privée ne peut être à l’initiative dune expropriation que si un texte spécial le prévoit.

 2- Déclenchement de la procédure.

La principale distinction réside dans le déclenchement de la procédure : pour le droit de préemption, c’est le propriétaire qui déclenche la procédure lorsqu’il décide de vendre son bien, alors que dans pour l’expropriation c'est la puissance publique qui déclenche la procédure.

La procédure du droit de préemption a l'apparence de la simplicité : dès que le propriétaire décide de vendre, il dépose à la mairie une Déclaration d’Intention d’Aliéner, équivalente en droit civil à une offre de contracter. L’administration peut prendre la décision d’acquérir ou non. En cas de désaccord sur le prix, le contentieux est porté devant le juge judiciaire.

La procédure d’expropriation est beaucoup plus complexe. Elle se déroule en deux phases complexes : administrative et judiciaire pour la fixation du prix. Surtout l’exercice de l’expropriation est subordonnée à la déclaration d’utilité publique de l'opération, qui nécessite une enquête publique, la nomination du commissaire enquêteur, la constitution d’un dossier...

  vers le haut de la page

B- Les conditions d’exercice.

 L'exercice de la préemption et de l'expropriation impose la poursuite de différents objectifs (1) contrôlés par le juge (2).

1- Les objectifs.

Pour le droit de préemption, les objectifs sont énumérés à l’article L 300-1 du code de l’urbanisme, on y trouve entre autres l’aménagement urbain, l'accueil des activités de loisir... mais également la constitution de réserve foncière selon l’interprétation de l’article L 210 du code de l’urbanisme, à condition que ces objectifs d’aménagements soient effectués dans l’intérêt général.

On retrouve également l’intérêt général comme principal critère de l'exercice du l’expropriation. Le législateur et la jurisprudence ont trés largement étendu son champ d’application.

Le respect de ces objectifs est contrôlé de manière étendue par le juge.

2- Le contrôle du juge.

Pour l’expropriation, La jurisprudence a souligné qu'elle ne pouvait pas être exercée dans un intérêt particulier et abusif, ou dans le seul intérêt financier d’une collectivité locale. De même si le juge a autorisé de plus en plus l’expropriation en faveur des personnes privées, la jurisprudence vérifie que l’expropriation est bien réalisée dans un intérêt général et réellement nécessaire, et si les inconvénients de l'opération ne sont pas supérieurs aux avantages atendus (CE « Ville nouvelle Est » 1971). Il s'agit là de l'application la "théorie du bilan", contrôle qui se rapproche du contrôle de l’opportunité, sans toutefois en être réellement un.

Pour la préemption le contrôle du juge a également été étendu à l’intérêt général, surtout au regard de la motivation de la décision de préemption et de l’affectation du bien qui doivent être conforme aux objectifs fixés par le code de l'urbanisme. La motivation de la décision doit être précise et suffisante.

 Aprés avoir comparer ces deux instruments par rapport à leur cadre d'intervention, il est également intéressant de les comparer par rapport à leurs conséquences sur le droit de propriété.

 vers le haut de la page

II - Les conséquences sur la propriété.

 Les conséquences sur la propriété de l'expropriatrion et de la préemption peuvent s'étudier d'une part au moment du transfert de propriété (A) et d'autre part en cas de sanction des erreurs de l’administration (B).

 A- Au moment du transfert de propriété.

 Les différences entre expropriation sont particulièrement nettes lorsqu'on étudie la liberté de choix du propriétaire (1) et les modalités de paiement du prix (2).

 1- Sur le choix du propriétaire.

En ce qui concerne l’expropriation, il est clair que le propriétaire n’a pas le choix et ne peut s’opposer à la dépossession de son bien que par un recours contentieux.

En revanche pour la préemption, le propriétaire peut décider à tout moment de retirer son bien de la vente, même après la fixation du prix par le juge. Il faut remarquer tout de même que si le propriétaire veut un jour revendre son bien, il devra de nouveau déposer une Déclaration d’Intention d’Aliéner. De plus si c’est le titulaire du droit de préemption qui décide de se retirer de la procédure, le vendeur pourra vendre son bien, mais au prix fixé dans la Déclaration d’Intention d’Aliéner. En fait il est illusoire de penser que le propriétaire dispose d'un véritable choix, puisque s’il veut vendre rapidement son bien et de ne pas risquer de souffrir des fluctuations du marché immobilier, ou même de perdre tout acheteur, il doit vendre rapidement. Si l’administration refuse le prix offert et porte l’affaire devant le juge judiciaire la procédure peut être très longue, même si la loi enferme chaque étape de la procédure et chaque décision dans des délais précis.

 2- Sur le paiement du prix.

Pour le droit de préemption,  le code de l'urbanisme prévoit, afin de lutter contre l’inertie l’administrative, que tant que le prix n'a pas été payé au propriétaire ce dernier garde la jouissance de son bien. Si au bout de six mois l’administration n’a toujours pas réglé son dû, il y a rétrocession du bien à son propriétaire.

Pour le droit de l’expropriation, la fixation du prix est assurée par le juge judiciaire. Mais un paiement rapide du prix n’est pas assuré. Le propriétaire exproprié a intérêt d’exercer son droit de délaissement dès la déclaration d'utilité publique, car il peut alors mettre l’administration en demeure de le régler plus rapidement.

 vers le haut de la page

B- La sanction de l'administration.

 Lorsque l’administration a commis une illégalité, le propriétaire peut espérer une rétrocession du bien (1) ou des dommages et intérêts (2).

 1- La rétrocession du bien.

La rétrocession du bien ne peut pas être envisagée en droit de l’expropriation, sauf non respect de l'objet de la déclaration d'utilité publique par le bénéficiaire dans un délai de cinq ans aprés l'acquisition. La rétrocession peut alors être demandée dans un délai de trente ans à compter de l'ordonnance d'expropriation.

Elle est admise dans différents cas pour le droit de préemption.

• Le bien est rétrocédé à l'ancien propriétaire en cas de non-paiement du prix au bout de six mois. Cependant, si le propriétaire désire de nouveau le mettre en vente, il doit redéposer une Déclaration d’Intention d’Aliéner.
• L'ancien propriétaire bénéficie également du droit de rétrocession lorsque la décision de préempter est déclarée illégale alors que le bien n'a pas encore été affecté définitivement. Dans ce cas, il a la possibilité de vendre librement son bien au prix qui lui convient pendant un an, sans avoir à déposer une nouvelle Déclaration d’Intention d’Aliéner.
• L'ancien propriétaire bénéficie enfin du droit de rétrocession lorsque l’administration affecte le bien sans respecter les dispositions du code de l'urbanisme. Cette dernière doit alors proposer au propriétaire de lui rétrocéder le bien.
  • Dans le cadre du Droit de Préemption Urbain et de la Zone d’Aménagement Différée, le propriétaire peut demander la rétrocession de son bien si, dans un délai inférieur à dix ans après l'acquisition, le bien est affecté de façon non conforme aux dispositions du code de l'urbanisme. Au delà de ce délai, le droit de rétrocession disparait
  • Dans les Espaces Naturels Sensibles, le propriétaire ne peut demander la rétrocession du bien s'il n'a pas été affecté conformément aux dispositions du code de l'urbanisme dans les dix ans de l'acquisition.

 2- Les Dommages et intérêts.

Si l’expropriation est jugée illégale, il n’y a pas de rétrocession. L’ancien propriétaire a seulement droit à des dommages intérêts. Dans le droit de préemption, l’ancien propriétaire a droit à des dommages intérêts lorsque le bien a déjà été affecté au moment de la décision du juge : dans cette hypothèse il ne bénéficie pas d'un "droit de suite".

Avec des procédure différentes, on peut tout de même penser que le droit de préemption et le droit d’expropriation ont quasiment les mêmes conséquences sur la dépossession du propriétaire, puisque en pratique pour le droit de préemption, le propriétaire n’a pas véritablement le choix de refuser la proposition de l’administration. La différence tient surtout au fait que c’est le propriétaire qui a l’initiative de la procédure dans le droit de préemption et qu’il est d’avantage protégé en cas de défaut de l’administration.

NAVIGATION
sommaire > action publique foncière > préemption et expropriation