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PLAN
I - Le droit de propriété est un dogme
II - L'urbanisme, élément de remise en cause du dogme
III - La redéfinition du droit de propriété

Une opération d'aménagement s'applique à un espace sinon occupé en tout cas compris dans un patrimoine quelconque : il n'existe pas en France de terre sans propriétaire. Une opération d'aménagement doit donc contourner celui-ci.

Le droit de l'urbanisme et la propriété privée forment un couple infernal dont les démêlés ne sont pas une nouveauté. Les rapports de l'individu à l'aménagement de la cité ont toujours été ambigus : chacun se réjouit de la réalisation ou de l'amélioration d'équipements publics ; chacun proteste et réclame si les besoin de la population ne sont pas pris suffisamment en compte ; mais quel est le propriétaire qui se verra privé de son bien par la puissance publique sans réagir ?

La propriété est en effet en France élevé au rang d'un dogme ( I) que l'urbanisme a largement contribué à remettre en cause (II) et a tenté de redéfinir (III).

I - Le droit de propriété est un dogme

Dans la conception subjective que peut en avoir un individu, le droit de propriété est absolu. Tout empiétement est a priori perçu comme illégitime.

Ce caractère nous vient de la Révolution Française dont la devise aurait pu être "Liberté, Egalité, Propriété". Pour l'article 2 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, la Propriété est un droit "naturel et imprescriptible" au même titre que la liberté, la sûreté et la résistance à l'oppression. Son article 17 proclame que la propriété est un droit inviolable et sacré et que nul ne peut en être privé, sauf si une nécessité publique, légalement constatée, l'exige et sous réserve d'une juste et préalable indemnité. Ce principe se retrouve dans la déclaration des droits de 1793.

Si la révolution a "inventé le propriétaire" et a réalisé l'égalité des droits, elle s'est bien gardée de réaliser l'égalité des fortunes. Le Code Civil napoléonien de 1804 consacre le triomphe de la propriété. Elle en constitue le thème central :

• art 544 : "La propriété est le droit de jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue"dans les conditions fixées par les lois et règlements.
  
• Art. 552 : la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous.

Le caractère inviolable et sacré de la propriété n'a jamais été remis en cause. Il a même acquis de nos jours une valeur constitutionnelle : dans un arrêt du 16 janvier 1982 (Loi de Nationalisation) le Conseil Constiturionnel a ainsi estimé que la conservation du caractère fondamental du droit de propriété "est l'un des buts de la société politique (...)".

Mais en réalité ce principe a rapidement été vidé de sa substance, notamment à cause de l'émergence du droit de l'urbanisme.

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II - L'urbanisme, élément de remise en cause du dogme

Dès l'origine, les révolutionnaires ont réservé la possibilité à l'autorité publique de méconnaître ou de réduire le droit de propriété dans l'intérêt général. De même, les rédacteurs du code civil prenaient déjà en compte les nécessités de l'aménagement urbain : dans l'exposé des motifs de la loi relative à la propriété, PORTALIS expliquait que "dans nos grandes cités, il importe de veiller sur la régularité et même sur la beauté des édifices qui la décorent. Un propriétaire ne saurait avoir la liberté de contrarier par ses constructions particulières les plans généraux de l'administration publique"

C'est ainsi que des textes de plus en plus nombreux sont venus limiter l'une des composantes du droit de propriété : le droit de construire. Le candidat-constructeur est enserré dans des règles de plus en plus complexes et détaillées, la puissance publique s'étant également aménagé des procédures lui permettant de jouer un rôle moteur dans l'aménagement global de l'espace.

En fait, l'autorité publique ne s'est jamais désintéressé de l'aménagement urbain depuis la plus haute antiquité jusqu'à nos jours. Les préoccupations étaient différentes (prestige, salubrité, esthétique) mais le résultat était le même.

La réflexion sur la ville est très ancienne. Des règles ont de tout temps été imposées à l'acte de bâtir, mais de manière partielle et ponctuelle. A l'époque contemporaine c'est la législation de guerre et d'après-guerre qui à joué le rôle moteur par la nécessité de reconstruire rapidement des îlots ou quartiers entiers. Une législation d'ensemble a rapidement été jugée indispensable. C'est au lendemain de la première guerre mondiale qu'a été introduit dans le droit français les premiers plans d'urbanisme (Lois des 14 mars 1919 et 19 juillet 1924). D'autres textes "fondateurs" du droit de l'urbanisme français datent de cette époque(Monuments Historique : 1913, lotissement : 1919 et 1924, permis de bâtir : 1924, protection des sites : 1930).

La seconde guerre mondiale a constitué le deuxième grande étape de l'évolution du droit avec la même nécessité de reconstruction rapide, à laquelle se sont surajoutés les problèmes de maîtrise foncière qui n'ont, depuis, pas cessé d'empoisonner les opérations publiques d'aménagement.

L'évolution du droit de l'urbanisme français s'est faite autour de deux axes : élaboration de rapports inégalitaires avec l'administré, maîtrise de l'espace à aménager ou à transformer sans que cette maîtrise soit forcément négociée.

La croissance urbaine doit profiter aux habitants mais également à la collectivité toute entière. Or bien souvent la satisfaction de l'intérêt général limite la valorisation du patrimoine privé. Seule la puissance publique peut alors soumettre l'individuel au collectif.

L'intervention publique en matière d'urbanisme n'est pas neutre : énoncer une règle d'urbanisme , c'est fixer la valeur de propriétés foncières et immobilière. En définitive, la valeur des biens fonciers dépend en grande partie des décisions publiques sur lesquelles le propriétaire n'a que peu de prise : le droit de construire est soumis à déclaration ou à autorisation ; s'il s'exerce, il reste soumis à des règles restrictives. Il y a donc une contradiction de plus en plus grande entre le caractère absolu du droit de propriété et le droit positif qui tend de plus en plus à le limiter et à organiser un partage de l'usage du sol entre le propriétaire et la collectivité. L'article L.112-1 CU ne pose-t-il pas le principe selon lequel le droit de construire est attaché au droit de propriété, mais qu'au-delà du plafond légal de densité ce même droit de construire "relève" de la collectivité. Il faut d'ailleurs noter que le texte initial du projet de loi utilisait le terme "appartient". Mais un avis négatif du Conseil d'Etat, relevant l'inconstitutionnalité du principe, a incité le gouvernement à utiliser un terme plus neutre.

Cette contradiction a régulièrement été soulignée par les auteurs. En voici quelques exemples :

• "(...) les attributs juridiques de la propriété immobilière, posée comme absolue en 1804 sont aujourd'hui délabrés (...)"(P. CATALA : "Transformation du patrimoine dans le droit civil moderne", RTDC 1966, p.185)
  
• "D'un coté se trouve dans les articles 544 et suivants du code civil un certain nombre de texte à caractère absolu ou irréels. De l'autre une réglementation qui leur est étroitement liée et qui, sans l'affirmer, ou en tout cas sans s'y référer, vide successivement et régulièrement ces textes de leur substance. A tel point qu'elle peut poser le problème de leur renversement."(J.-P. MARTY : " Dissociation juridique de l'immeuble" - Thèse Toulouse, 1976)
  
• "La propriété individuelle et plus précisément la propriété foncière ne représente plus aucun pouvoir de blocage sur le devenir des sols : la maîtrise de leur destin a été entièrement transférée à la collectivité publique."(J. de LANVERSIN : "Situation actuelle du droit de l'urbanisme", préface au code de l'urbanisme, Economica, 1984. Cet auteur qualifie, dans ce même texte cette évolution de "révolution tranquille, voire insidieuse)

Cette remise en cause qui ne veut pas dire son nom imposera, à terme, une redéfinition du droit de propriété, l'écart entre les principes et l'application qui en est fait dans les textes ne pouvant pas indifiniment s'accroître sans dommage.

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III - La redéfinition du droit de propriété

L'extension urbaine est grande utilisatrice d'un bien de plus en plus rare : l'espace. Pour l'économiser la puissance publique se doit d'en canaliser l'usage, de structurer l'aménagement, notamment par des équipements publics. Toute l'évolution du droit de l'urbanisme s'est fondé sur l'élaboration de règles de plus en plus précises organisant la prépondérance de la puissance publique sur l'aménagement urbain et le marché foncier.

Quoiqu'il n'ait jamais été remis en cause officiellement, le caractère absolu du droit de propriété a été paralysé. Dans les années 1970, il y a eu un grand mouvement de réflexion théorique sur les rapports entre la propriété, l'urbanisme et la maîtrise foncière de l'aménagement. Des projets de réforme ont été proposés régulièrement. Etudier en détail tout le mouvement d'idée sur la "fonction sociale de la propriété"( dont l'émergence est d'ailleurs bien antérieure) est inutile dans les limites de ce texte.

C'est en 1975 que paraît un livre essentiel "redéfinir le droit de propriété" de J.-P. GILLI. Pour cet auteur, la mise à disposition aux constructeurs de terrains à des prix raisonnables doit s'accorder avec le respect des droits des propriétaires. Pour ce faire, la lutte contre la spéculation foncière passe par la réduction, pour le propriétaire, de l'espoir de réaliser un bénéfice excessif par la limitation du droit de construire. L'auteur imagine alors un système de compensation entre propriétaires. Celui-ci, déformé, deviendra le PLD que le Professeur GILLI refusera toujours de reconnaître comme sien.

Sur un thème identique paraîtra un autre ouvrage important de J. de LANVERSIN : "La propriété, nouvelles règles du jeu", important du point de vue théorique, mais qui n'a pas connu la même fortune pratique.

Des années 1975 à nos jours, l'un des moteurs de l'évolution du droit de l'aménagement urbain a été la recherche d'une maîtrise efficace du marché foncier. D'ailleurs les recherches sur un meilleur équilibre entre le droit de propriété et l'interventionnisme publique continuent d'alimenter la doctrine. Le problème restera insoluble tant que la fiction du droit de propriété inviolable et sacré ne sera pas remis en cause.

Ce caractère n'a sans doute jamais existé que dans l'esprit des propriétaires eux mêmes.

Le caractère absolu de la propriété n'est légitime que s'il correspond à un usage compatible avec la politique d'aménagement urbain défini par la collectivité et destinée à protéger l'intérêt général. Si ce dernier n'est pas remis en cause, le droit de propriété devrait être garanti et renforcé. S'il y a incompatibilité, la puissance publique doit pouvoir disposer de moyens efficaces lui permettant de mettre en oeuvre sa politique, au besoin par des moyens de contrainte. Cette contrainte n'est qu'une sanction de l'indifférence du propriétaire à l'intérêt général.

Bien entendu cela nécessite que les élus soient capables de définir une politique cohérente d'aménagement. Cela suppose aussi que les moyens de contrainte ne soient pas détournés de leur objet, et donc un renforcement du contrôle de la légalité par le Préfet.

Le contrôle de la propriété privée par l'intérêt général se fait sentir à un double point de vue : le contrôle de l'usage de la propriété et le contrôle du transfert de la propriété.

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