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PROGRAMME D'AMENAGEMENT D'ENSEMBLE
(dernière révision de ce texte : le 25 février 1997
(©J.-H. DRIARD - 1997)

 

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sommaire > les autorisations d'urbanisme > le permis de construire > taxes et participations > le PAE

PLAN
I - Le Programme d'Aménagement d'Ensemble
    1 - Le plan
    2 - La liste des équipements
    3 - Le tarif
    4 - Le calendrier
II - La participation due au titre du PAE


Cette participation dans les secteurs d'aménagement est due "dans les secteurs de la commune où un programme d'aménagement d'ensemble a été approuvé par le conseil municipal". L'article L.332-9 CU indique que les constructions édifiées dans ces secteurs sont exclus du paiement de la TLE.

La création de ces secteurs d'aménagement et du PAE est l'une des innovations les plus marquantes de la loi-aménagement de 1985. Elle participe de la volonté de ce texte de dissocier l'aménagement urbain des procédures utilisables. Ainsi, le PAE a été créé par le législateur pour éviter à l'avenir le recours systématique à la ZAC, même pour des petites opérations, ou le recours à des fausses ZAC appelées parfois "ZAC financières", c'est à dire sans utilité autres que d'échapper à l'application de la TLE. Les habitudes administratives étant difficiles à modifier, cet espoir a sans doute été déçu.

Avant d'étudier le régime de cette participation, il faut définir ce qu'est un programme d'aménagement d'ensemble.

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I - Le Programme d'Aménagement d'Ensemble (PAE)

Le PAE n'est pas un document d'urbanisme d'un nouveau type. Il s'agit uniquement d'un document à finalité financière. Ce document est transparent au regard du document d'urbanisme en vigueur, qui s'applique totalement indépendamment de lui.

Pour être concret, on peut dire qu'un PAE se compose de quatre éléments :

  1. Un plan
  2. Une liste d'équipements
  3. Un tarif
  4. Un calendrier

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    1 - Le plan

Il définit le périmètre du secteur d'aménagement. Il doit être annexé à la délibération qui crée le PAE. En principe, rien dans la loi ne vient limiter les possibilités du choix de la commune. Cependant, les PAE n'ont de sens que si ils accompagnent un aménagement urbain quelconque. En pratique donc, les PAE ne peuvent être créées que dans des zones constructibles.

En revanche, le PAE n'a pas à être limité aux zones NA. Bien que celles-ci soient les zones privilégiées, rien n'empêche de créer un PAE en zone urbaine afin d'accompagner une politique de réaménagement ou de densification.

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2 - La liste des équipements

La définition des équipements est laissée au libre choix du conseil Municipal.

A l'origine l'article L.332-9 avait fixé une limite : les équipements publics devaient correspondre "aux besoins des habitants actuels et futurs du secteur concerné et rendus nécessaires par la mise en oeuvre du programme d'aménagement".

La loi du 29 janvier 1993 "anti-corruption" a limité les conditions fixées. Désormais, les équipements prévus doivent être réalisés "dans l'intérêt principal des usagers des constructions à édifier dans le secteur concerné".

Seule la jurisprudence pourra éclairer ce que peut être un "usager des constructions". La nouvelle définition de 1993 semble à la fois plus large et plus restrictive que celle de 1985.

Elle est plus large car la notion d'usager ne correspond pas tout à fait à celle d'habitant : pour le cas des immeubles de bureaux, par exemple, on peut inclure les visiteurs. En outre le texte initial visait "les besoins" des habitants, alors que les nouvelles dispositions visent "l'intérêt principal".

Elle est plus restrictive parce que le texte vise désormais les usagers des "immeubles à édifier". Ce sont donc des "usagers futurs", alors que le texte initial de 1985 visait les habitants "actuels et futurs".

Rien n'empêche la commune de prévoir la réalisation d'un équipement extérieur au PAE s'il respecte la condition posée par l'article L.332-9 CU.

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3 - Le tarif

La commune doit effectuer une double estimation. Elle doit d'abord chiffrer, le coût des équipements prévus. Elle doit ensuite déterminer la part de financement qu'elle prendra en charge directement. Cette part correspond en principe aux dépenses que la commune aurait dû réaliser même sans projet d'aménagement. Il s'agit du montant de dépenses irréductibles dues à l'équipement et l'entretien courant de cette partie du territoire concerné. Toutefois, les communes seront toujours tentées de sous-estimer ce montant.

Le reliquat est mis à la charge des constructeurs selon une clef de répartition dont la définition est laissée à la libre appréciation du Conseil Municipal. Celui-ci peut ainsi définir à son gré le régime applicable à la participation : constructions assujetties, cas d'exonération, calcul et montant de la participation.

La plupart du temps, pour des raisons pratiques, ce tarif s'inspire, pour les différentes catégories de constructions, de la répartition définie pour la TLE.

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4 - Le calendrier

La délibération qui crée le PAE doit déterminer le délai de réalisation des équipements publics prévus. Là aussi le conseil municipal fixe librement ce délai, normalement en fonction de l'importance à la fois du programme et des équipements eux-mêmes mais également en fonction de l'importance du périmètre et du projet urbain.

Ce délai a une grande importance : l'article L.332-11CU précise qu'à son terme, si les équipements annoncés n'ont pas été réalisés, les bénéficiaires des permis de construire peuvent demander le remboursement des sommes versées ou des prestations fournies. Dans les communes où la TLE existe, le remboursement est limité à la part excédant le montant de la taxe qui aurait dû normalement être payé.

Les sommes en jeux étant souvent considérables, une erreur dans la programmation des équipements ou dans l'attrait du secteur pour les constructeurs peut se révéler désastreuse pour les finances communales.

Le PAE est le fondement d'une participation nouvelle exclusive de la participation de droit commun que constitue la TLE.

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II - La participation due au titre du PAE

La participation due au titre du PAE est normalement payable par contribution financière. Les délais de paiement sont librement déterminés par la délibération du conseil municipal qui crée le secteur d'aménagement. Il n'existe qu'une seule restriction : le paiement ne peut commencer avant le début des travaux. Ce n'est pas ici la déclaration de commencement des travaux, pièce administrative qui est visée ici mais bien le commencement effectif des travaux sur le terrain, l'exécution matérielle des travaux de construction.

Toutefois, la participation peut également être payée par prestation en nature : cession de terrain ou exécution de travaux. En ce cas l'article L.332-10 CU exige un accord entre l'autorité administrative compétente et le demandeur de l'autorisation de construire. Il faut noter qu'ici le code ne vise pas le "bénéficiaire" mais bien le "demandeur". L'accord doit donc être conclu avant la délivrance du permis de construire. Le paiement en nature ne s'impose jamais à la commune si le demandeur le propose. Inversement la commune ne peut pas, du moins en théorie, l'imposer au demandeur du permis.

Il faut remarquer que souvent si le candidat-constructeur propose un paiement en nature c'est qu'il espère que la valeur apportée sera moindre pour lui que le montant de la taxe. Il faut donc que la commune soit très vigilante, lorsqu'il y a paiement en travaux, sur la qualité des prestations fournies.

Le paiement en travaux de la participation due au titre du PAE pose un problème de cohérence avec la loi de 1985 sur la maîtrise d'œuvre publique. Celle-ci n'autorise les personnes publiques à déléguer à des personnes privées la maîtrise d'œuvre de la réalisation d'équipements publics que dans des conditions bien précises. Notamment peuvent être délégataires les SEM ou les aménageurs d'une ZAC. Mais cette loi ne s'applique pas aux équipements d'infrastructure. En revanche, il ressort clairement des termes de la loi que les équipements de superstructure édifiées dans une ZAC sont soumis à ses dispositions.

Ainsi, un constructeur purement privé agissant dans le simple cadre d'un permis de construire ne peut en pratique réaliser en paiement que des travaux d'infrastructure, c'est à dire les réseaux primaires et essentiellement la voirie. Toutefois la notion d'équipement d'infrastructure est très difficile à cerner. Il ne peut réaliser aucun travaux de superstructure, c'est à dire les équipements secondaire et les bâtiments.

En revanche l'aménageur d'une ZAC peut réaliser tout travaux mais uniquement dans le cadre d'un mandat de maître d'œuvre et sera soumis intégralement aux règles du code des marchés publics pour la réalisation des travaux.

L'articulation entre le PAE et la ZAC n'était pas simple dès l'origine. La loi de 1993 sur la prévention de la corruption n'a rien arrangé.

Rien interdisait de superposer ces deux outils. La seule règle était l'interdiction de la double participation. Les programmes d'équipement publics de la ZAC et du PAE devaient définir des équipements distincts afin d'éviter qu'un même équipement ne soit financé deux fois. En dehors de cela, la seule limite était économique : jusqu'où aller dans la taxation tout en évitant de rendre l'opération économiquement non rentable pour les constructeurs et l'aménageur.

La modification issue de la loi "anti-corruption" n'a pas modifié cette articulation mais l'a rendue inutile en pratique. Ainsi ce texte exonère du paiement de la participation due au titre du PAE les constructions édifiées dans une ZAC lorsque le terrain d'assiette a fait l'objet d'une cession, location ou concession d'usage à long terme par l'aménageur, ou bien lorsque son propriétaire s'est engagé à participer à l'opération. Ne sont donc exonérés que les constructions édifiées sur un terrain maîtrisé, directement ou indirectement, par l'aménageur. En principe, pour ces terrains, la participation est versée directement par ce dernier, mais est inclu dans le prix de cession au constructeur, ou est compensé contractuellement par le propriétaire. Si le constructeur veut faire "cavalier seul", il devra verser lui-même sa participation.

En 1992, il existait 850 PAE. L'expérience montre que des PAE réduits en durée, en étendue et en ampleur sont préférables car mieux maîtrisables. En revanche rien n'empêche de diviser des opérations de grande ampleur en "unités fonctionnelles" se succédant dans le temps. Les ajustements en fonction de l'évolution des circonstances peuvent être ainsi mieux assurées.

La participation due au titre d'un PAE poursuit une logique bien différente de celle de la TLE : cette dernière est forfaitaire et non affectée. En revanche la "participation-PAE" correspond à un un coût réel et reste affectée.

Dans l'esprit du code, une "participation-PAE" est un remboursement de dépenses d'équipement. Dans un secteur d'aménagement, la commune devrait commencer, de sa propre initiative, à réaliser les équipements publics définis par la liste des PAE, ou du moins ceux qui sont indispensables à une première viabilisation des terrains. Ceci permet d'attirer les constructeurs, qui viendront rembourser le coût des équipements grâce à la participation mise à leur charge.

Or, bien souvent, la "particpation-PAE" n'est pas utilisée comme moyen de remboursement, mais comme moyen de préfinancement : la commune attend que des constructeurs paient leur participation pour réaliser, grâce au financement ainsi dégagé, les équipements prévus.

Une telle pratique est dangereuse car la commune risque d'être prise de vitesse et peut être amenée à réaliser en bloc l'ensemble des équipements au dernier moment, avec l'obligation de devoir rembourser les sommes perçues si le programme n'a pu être respecté avant l'échéance fixée par le calendrier de réalisation.

 


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