PLAN
I - LES ORIGINES DE LA REQUETE EN INSTRUCTION
A - UNE JURISPRUDENCE PARADOXALE
B - DES REACTION MITIGEES
II - LE PRINCIPE DE LA REQUETE EN INSTRUCTION
III - LES PROBLEMES POSES PAR LA REQUETE EN INSTRUCTION

Le permis de construire tacite a été conçu comme une sanction de l’inaction administrative. Or la jurisprudence, faisant prévaloir la lettre des textes sur leur esprit, avait créé une faille dans le système (I). La réforme de 1983 a voulu répondre aux critiques les plus vives formulées à l'encontre de cette évolution. La requête en instruction a été mise en place comme palliatif à l'interprétation du juge... et peut être aussi à la mauvaise rédaction du code de l'urbanisme (II). On verra cependant que le système adopté n’est à son tour pas exempt de critiques (III).

 I - LES ORIGINES DE LA REQUETE EN INSTRUCTION

 Le principe du permis de construire tacite est simple : l’acceptation implicite de la demande est acquise au pétitionnaire si la date limite du délai d’instruction est atteinte sans que l’administration n’ait pris une décision. En ce cas, la lettre de notification de délai vaut permis de construire. Mais parfois, l’inaction administrative est totale : le pétitionnaire ne reçoit même pas la notification du délai d’instruction. Des contentieux n’ont pas manqué de s’élever lorsque des pétitionnaires ont voulu se prévaloir d’un permis tacite en l’absence de cette notification. C'est alors qu'une jurisprudence paradoxale a été forgée (A) entraînant des réactions mitigées (B)

 A - UNE JURISPRUDENCE PARADOXALE

 La position de la juridiction administrative a été forgée en trois décisions successives.

• Par une première décision (CE 8 février 1978, Audon : Leb; p.60 ; D 1978, IR, p.375 et II, p.709 : JCP 1979, II, 19234 ; GP 29octobre 1980) le Conseil d’Etat a estimé que le délai de 15 jours accordé à l’administration pour notifier le délai d'instruction de la demande de permis de construire était édicté sans sanction, et donc n’était qu’indicatif :
  “Considérant que faute de justifier d’une lettre du Préfet du Var l’informant de la date avant laquelle une décision lui serait notifiée, le Sieur Audon n’est pas fondé à prétendre que la décision (...) lui faisant connaître qu’il ne serait pas donné suite à sa demande (...) a méconnu le droit qu’il tenait d’un permis tacite”

  A bien comprendre ce Considérant, le pétitionnaire ne pouvait se prévaloir d'une autorisation tacite parcequ'il ne pouvait justifier de la réception de la lettre de notification des délais.

  Cet arrêt a été confirmé par la suite (CE Sieur Zeender Marcel, DA 1979, n°53). Mais, notamment dans l'arrêt AUDON, le Conseil d'Etat relève que la demande déposée était incomplète et n'avait jamais été complétée par le pétitionnaire, ce qui empêchait ce dernier de se prévaloir d'un permis tacite : un doute pouvait donc subsister sur la portée de ces décisions. Ainsi le Prof. LIET-VEAUX, dans ses observations sous l'arrêt AUDON (JCP 1979 précitées), remarque : "A l'évidence, ce n'est pas la lettre d'information du Préfet qui a la moindre incidence sur les droits acquis du demandeur : c'est la consistance du dossier (...)". Il déplore donc la rédaction du considérant mais estime qu'en réalité le Conseil d'Etat n'a fait allusion à la lettre d'information du Préfet qu'à titre superfétatoire.

• Un deuxième arrêt est venu lever toute ambiguïté sur le sens à donner à l'interprétation de la Haute Assemblée (CE sect 5 octobre 1979, Milon : D1979, IR, p.531, obs. H Charles ; GP 30 octobre 1980, obs. G. Liet-Veaux). En l’espèce, le dossier joint à la demande avait été déposé complet par le pétitionnaire qui pourtant n’avait jamais reçu la lettre de notification de délai. Or, en ce cas également, et en dehors de tout prétexte extérieur, le Conseil d’Etat lui a dénié tout droit de se prévaloir d’un permis tacite.
• Un troisième arrêt (CE 4 juillet 1980, Brumbt : JCP 1980, II, 19475, obs. Liet-Veaux) “sonne le glas du permis de construire tacite” (obs. Liet-Veaux) en confirmant expressément :
  ”qu’en l’absence de notification à l’intéressé du délai à l’issue duquel un permis tacite lui serait accordé, M. Brumbt ne peut se prévaloir de la délivrance à son profit d’un tel permis”.

  En d’autres termes : il ne peut pas y avoir de permis de construire tacite en l'absence de la notification de délai par l'autorité administrative. En effet, en cas d’expiration du délai d’instruction sans réponse de l’administration, c’est la lettre de notification de ce délai qui vaut autorisation tacite. Sans lettre de notification, pas de permis tacite.

Cette jurisprudence a été en son temps diversement appréciée par la doctrine.

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B - DES REACTION MITIGEES

Devant une telle jurisprudence, l'observateur extérieur aurait pu s'attendre à une levée de bouclier au nom de la défense des administrés. Or la doctrine, sans paraître tout à fait convaincue, n'a pas témoignée d'une hostilité absolue.

Certains auteurs, tout en reconnaissant que la jurisprudence du Conseil d'Etat donnait à l'administration la possibilité de paralyser l'instruction des dossiers, estimaient ces décisions juridiquement fondées : la lettre de notification du délai d’instruction était la condition essentielle du permis tacite, puisqu’elle était la seule pièce attestant que le dossier était bien complet (cf. observations Prof. H Charles sur les arrêts Audon et Milon).

D’autres, au contraire, considéraient que la lettre du Préfet n'étaient constitutive d'aucun droit acquis au permis tacite pour le pétitionnaire et que celui-ci ne découlait que du bon déroulement de l’instruction (cf observations Prof. G. Liet-Veaux sous l’arrêt Audon).

Toutefois, il faut bien reconnaître, au-delà des justifications que l’on peut trouver à cette jurisprudence, que le résultat obtenu est en complet décalage, pour ne pas dire en totale contradiction, avec les effets escomptés du permis tacite et l’esprit des textes alors en vigueur (cf. Prof. H. Charles, observations sous l’arrêt Milon) : ces arrêts vidaient de leur sens une disposition édictée dans l’intérêt de l’administré, pour le protéger de l’inaction administrative. En effet, d’un silence involontaire, toujours possible, lié à un retard quelconque à réagir, souvent dû à la complexité de la procédure, l’administration en était venu à éviter volontairement de notifier le délai d’instruction afin de priver le demandeur de la possibilité de se prévaloir d’un permis tacite. Cette paralysie volontaire d’un projet était un système “simple, expéditif et sans risque” (Prof. G Liet-Veaux, observations sous l’arrêt Brumbt).

Toute la difficulté était due au fait que le délai de 15 jours assigné à l’administration pour notifier le délai d’instruction était édicté sans sanction, et donc n'avait qu'un caractère purement indicatif, ainsi que le soulignait le Conseil d'Etat dans l'arrêt AUDON. Dès 1979, le Professeur Liet-Veaux proposait une solution à ce problème : passé les 15 jours réglementaires sans réaction, laisser la possibilité au pétitionnaire de mettre en demeure l’administration de lui notifier le délai indispensable (cf. JCA, fasc. 450-2, n°75, MAJ 2-79). En 1980, il en venait à souhaiter une réforme législative qui permettrait enfin la consécration d’un droit à construire “lequel repose sur l’existence d’un permis de construire tacite indépendant des caprices préfectoraux” (observations sous l’arrêt Brumbt).

 Le principe de la requête en instruction était ainsi annoncé. Il fallu attendre la réforme de 1983 pour qu’il fasse son entrée dans le code de l’urbanisme.

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II - LE PRINCIPE DE LA REQUETE EN INSTRUCTION

L’article 12 du décret n°83-1261 du 30 décembre 1983 a prévu une procédure particulière ouverte au demandeur d’un permis de construire pour forcer l’inertie d’une administration volontairement ou non négligeante. Cette procédure a été codifiée à l’article R.421-14 CU.

 Dans l’hypothèse où le demandeur n’a pas reçu, dans le délai de 15 jours du dépôt de sa demande, soit une demande de pièces complémentaires soit la notification du délai d’instruction du dossier, il peut adresser à l’autorité compétente une mise en demeure, par lettre recommandée avec accusé de réception, requérant l’instruction de la demande. Une copie de cette requête doit être adressée au Préfet (art. R.421-14, al.1 CU).

 Dans les huit jours de la réception de cette réquisition, l’autorité administrative est tenue d’adresser au pétitionnaire le document imposé par l’état du dossier : soit la demande de pièces complémentaires soit la notification du délai d’instruction. A défaut, le délai d’instruction part de plein droit de la date de réception de la requête par l’administration (art R.421-14, al.2 CU).

En cas de silence prolongé de celle-ci au delà d’une durée de deux mois, et sauf dans les cas limitativement prévus par la loi, la lettre de mise en demeure accompagnée de l’accusé de réception postale vaut permis de construire tacite (art R.421-14, al.3 CU).

 Ce système a l’apparence de l’efficacité, mais ne résoud pas tous les problèmes pratiques.

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III - LES PROBLEMES POSES PAR LA REQUETE EN INSTRUCTION

 La requête en instruction est conçue par le code de l’urbanisme comme un mécanisme de sanction contre l’inertie administrative. Or la lecture de l’article R.421-14 CU laisse subsister certaines interrogations pouvant faire penser qu’il existe des failles dans le système mis en place.

• En premier lieu, le code de l’urbanisme n’envisage que les cas pathologiques de silence : l’autorité administrative accrochée à un silence persistant. En revanche, si la mise en demeure d’instruire la demande “réveille” l’autorité compétente et que celle-ci notifie alors le délai d’instruction dans le délai imposé de huit jours, le code de l’urbanisme ne dit rien quant au point de départ de ce délai ! Dans le silence des textes, partira-t-il du jour de la réception de la requête ou bien du jour de dépôt de la demande (ou du dépôt de la pièce complémentaire réclamé à la suite de la requête) ?
  • la première solution a pour elle le parallélisme des procédures : en cas de requête en instruction, tous les délais à intervenir partent de la réception de la mise en demeure. Mais cette solution présente l’inconvénient de bénéficier à une administration fautive qui, par son silence initial, a pu repousser d’autant le point de départ du délai d’instruction.
  • la seconde solution bénéficie au pétitionnaire et sanctionne l’administration en amputant le délai pendant lequel elle peut instruire la demande. L’inconvénient est que cette solution peut inciter l’autorité compétente à garder volontairement le silence après réception de la requête, ce qui lui évite ainsi de “perdre du temps” sur la durée de l’instruction.
• En deuxième lieu, que se passe-t-il dans le cas d’une notification de délai à la suite de la réception de la requête en instruction, mais postérieurement aux 8 jours fixés par l’article R.421-14 CU ? Dans ctte hypothèse, la jurisprudence AUDON (cf. ci-dessus) qui tenait pour valable une notification tardive des délais. Or cet arrêt a été rendu sous l’empire de l’ancienne réglementation, à une époque où le délai de réaction de l’administration était édicté sans sanction. Depuis la réforme de 1983, le code de l’urbanisme semble impératif et introduit une seconde solution : lorsque que l’autorité compétente n’a pas notifié le délai d’instruction (ou demandé des pièces complémentaires) dans les huit jours de la requête, le point de départ du délai d’instruction est de plein droit le jour de la réception de cette requête. Ici la sanction est stricte : c’est l’expiration du délai de huit jours qui fait partir le délai d’instruction.
• En troisième lieu, quelle suite réserver au silence gardé, puis une notification tardive sur une demande accompagnée par un dossier incomplet ? L’auteur de la demande pourra-t-il alors être raisonnablement regardé comme titulaire d’un permis tacite , certes, mais illégal selon la jurisprudence selon laquelle un permis accordé malgré un dossier incomplet doit être annulé (CE 25 janvier 1989, Delcoigne, req. n°85402).

 On le voit : si la requête en instruction est un progrès, certaines dérives restent possibles. L’autorité compétente peut volontairement rester silencieuse et reculer ainsi le point de départ du délai d’instruction au jour du dépôt de la requête, c’est à dire au-delà de la date normalement prévue par une application normale de la procédure. A la condition d’ailleurs que cette requête soit émise.

 En effet, tout repose sur un acte volontaire du demandeur : mettre en demeure l’autorité chargée d’instruire sa demande. L’intention est louable : il appartient à l’administré de se prendre en charge et d’avoir une attitude active face à sa demande. Or la pratique montre que cette procédure de requête en instruction n’est quasiment pas utilisée par les demandeurs, soit par ignorance des textes, soit par la volonté de ne pas s’aliéner l’administration en pensant, à tort ou à raison, qu’une fois l’administration mise en demeure, l’instruction sera plus “sévère” par mesure de rétorsion.

Or sans requête en instruction, le demandeur se retrouve dans la situation antérieure à la réforme. Le code indique que c’est la requête accompagnée de l’accusé de réception qui vaut permis de construire tacite. Sans requête, pas de permis possible. Le demandeur se retrouve donc dans la même situation qu’avant 1983. La jurisprudence qu’avait alors forgé à l’époque le juge administratif retrouve toute sa vigueur :

CE 22 janvier 1992, Caphornic : req. n°86.197.
CE 16 juin 1993, SARL Sté Française de Construction de Pavillons Individuels : leb. T. p.1107
TA NIce 17 février 1994, M. et Mme Sarfati : BJDU 1994 - 3, p.34, concl. Caldéraro
CE 25 novembre 1994, Leducq : BJDU 1994 - 6, p.59, concl. S. Daël

 L'incompréhensible réforme de l'article R.421-14 CU (cf. ci-dessus) aura-t-elle pour effet d'aggraver encore la vision restrictive du juge ?