PLAN
I - LA NOTION DE CONSTRUCTION AU SENS DU CODE DE L’URBANISME
II - LES LIMITES DE LA NOTION DE CONSTRUCTION AU SENS DU CODE DE L’URBANISME
    A - LES MEUBLES ET LES CONSTRUCTIONS MOBILIERES
    B - LES OUVRAGES TECHNIQUES
    C - LES RECONSTRUCTIONS
    D - LES OUVRAGES LEGERS

L’alinéa 1 de l’article L.421-1 du code de l’urbanisme, qui pose le principe de la généralité du permis de construire, utilise les expression “entreprendre une construction” ou “implanter une construction”.

Le terme générique de construction est facilement compréhensible dans son sens courant. Mais sa trop grande généralité lui donne un caractère vague et l’essentiel de son interprétation n’a été le fait que de la jurisprudence et de la doctrine, surtout avant 1986.

Au sens du code de l’urbanisme, le terme “construction” prend, sans doute, un sens plus précis qu’il faut d’abord déterminer (I) pour étudier ensuite ses limites (II).

I - LA NOTION DE CONSTRUCTION AU SENS DU CODE DE L’URBANISME

L’article L.421-1 du code de l’urbanisme permet une première approche :

Le premier alinéa indique que “quiconque désire entreprendre ou implanter une construction (...) doit au préalable obtenir un permis de construire” sous réserve de certains cas d’exemption.

Le troisième alinéa précise que “ce permis [de construire] n’est pas (...) exigé pour les ouvrages qui, en raison de leur nature ou de leurs très faible dimensions, ne peuvent être qualifiés de construction au sens du présent titre”.

Il est donc clair que, dans l’esprit du législateur, les notions de permis de construire et de construction au sens du code de l’urbanisme sont intimement liées. Ces deux alinéas sont deux approches d’une même idée : toute construction doit être intégrée au champ d’application du permis de construire (al.1) ; seuls les ouvrages qui ne peuvent pas être qualifiés de construction échappent au champ d’application du permis de construire (al. 3).

Il est également possible de tirer des dispositions de cet article L.421-1 CU d’autres caractères de la notion :

• la notion de construction est indépendante de l’existence ou de l’absence de fondations.
• la notion de construction est directement liée à sa nature et à ses dimensions.

Il s’agit donc d’une notion générale, qui cependant ne conduit pas à englober toutes les formes possibles d’occupation du sol !

Il ne faut pas croire que les interrogations sur la notion de construction en matière d’urbanisme sont récentes : déjà une circulaire du 15 avril 1952 indiquait que le permis de construire ne pouvait porter que sur “des travaux de construction et de caractère immobilier ressortissant à l’activité du bâtiment”. De même dès cette époque la notion de construction faisait appel à l’idée d’assemblage de matériaux afin de réaliser un édifice (CA PARIS 26 novembre 1946 : JCP 1947, ed G, II, n°3444 • Cass. Soc., 14 décembre 1956 : D 1957, p.87). Cette notion très générale de “construction” et “d’acte de construire” a ainsi conduit le Conseil d’Etat à assimiler à l’acte de construire la reconstruction de bâtiments à l’identique en réutilisant les matériaux d’origine (CE 20 juin 1969, Pogorzalek : DA 1969, n°261• Cass Crim 26 mai et 23 avril 1981 : RDI 1981, p.552).

Par la suite, les textes et la jurisprudence ont eu l’occasion d’affiner la notion de construction entrant dans le champ d’application du permis de construire. Pour générale qu’elle soit, des limites ont été posées. 

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II - LES LIMITES DE LA NOTION DE CONSTRUCTION AU SENS DU CODE DE L’URBANISME

Au sein même de la notion de construction au sens du code de l’urbanisme, diverses hypothèses posent des problèmes d’interprétation et ce d’autant plus que bien souvent les solutions ont variées avec le temps. En la matière la réforme du 6 janvier 1986 a été un grand tournant (cf. “Champ d’application du permis de construire : enfin une définition ! : Etudes Foncières 1986, n°30).

Les limites actuelles peuvent être regroupées sous quatre grandes rubriques : les meubles et les constructions mobilières (A), les ouvrages techniques (B) les reconstructions(C), et les ouvrages légers (D) 

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A - LES MEUBLES ET LES CONSTRUCTIONS MOBILIERES

L’article L.421-1 du code de l’urbanisme impose le permis de construire pour “(...) toute construction, à usage d’habitation ou non, même ne comportant pas de fondations (...)”. Se fondant sur la généralité de ces termes, certains auteurs, et non des moindres, en ont conclus que le caractère mobilier ou immobilier était indifférent à l’exigence d’un permis de construire (cf. René CRISTINI, “Droit de l’Urbanisme”, Economica 1985, pp.428 et 429 • voir également M. RICARD : “L’insaisissable critère de l’assujétissement au permis de construire” : GP 1980, I, doct., p.101).

Le Conseil d’Etat semble lui-même admettre ce principe et a déjà jugé que le code de l’urbanisme ne limite pas l’exigence du permis de construire aux seuls immeubles (“Considérant (...) que l’article L.421-1 du code de l’urbanisme (...) ne limite pas l’exigence de l’obtention préalable d’un permis de construire à la construction des seuls immeubles au sens de l’article 517 du code civil (...)” : CE 18 mars 1983 : Fédération Nationale de l’Hotellerie de Plein Air : Leb. p.119 • DA 1983, n°149 • RDI 1983, p.333 • Droit et Ville 1983, n°16 ).

Le Professeur LIET-VEAUX a combattu vigoureusement cette interprétation qui permettrait au permis de construire de contrôler toutes les activités humaines et de bénéficier d’un champ d’application illimité. Pour cet auteur, soumettre les constructions mobilières au permis de construire conduirait à confondre le contrôle administratif des constructions avec l’ensemble des autres polices administratives en la matière : “Le droit de l’urbanisme est une chose, la sanction par le permis de construire en est une autre. Que le droit de l’urbanisme se développe au point de régir toutes les activités humaines, c’est une évidence. Que le permis de construire en soit la sanction universelle, c’est un sophisme. (...) Le permis de construire ne constitue toujours qu’une des sanctions assortissant le droit de l’urbanisme, et non pas la sanction exclusive et universelle.” (Permis de construire, JCl adm. fasc.450-10 (5,1995), n°63 ).

Ainsi, dans cette conception, devraient être exclus du champ d’application du permis de construire les installations posées sur le sol : une cloison légère et non fixée au sol installée en limite d’une terrasse échappe ainsi à l’obligation d’un permis de construire (CE 21 octobre 1977, Huber Henri et Joseph, req n°5286).

Cette conception, dont on peut comprendre la logique, ne correspond pas aux dispositions du code de l’urbanisme : l’article L.421-1 ne précise-t-il pas, depuis 1977, que sont assujetties au permis de construire toute construction, qu’elles disposent de fondations ou non ; le nouveau régime de 1986 ne fait-il pas la différence, parmi les constructions mobilières, entre celles qui échappent au champ d’application du permis de construire et celles qui en sont simplement exemptées ? 

Or ces textes, pour généraux qu’ils puissent être, ne peuvent pas régler tous les cas particuliers. Notamment l’article R.421-1 CU, qui donne la liste des éléments dont la nature ou la faible importance ne permettent pas de les regarder comme de véritables constructions, n’est pas exhaustif. Aussi le juge administratif ou pénal est-il appelé à apprécier au coup par coup ce qui est une construction et ce qui ne l’est pas. Pour ce faire, il utilise les critères antérieurs à 1977 ou à 1986... et beaucoup de bon sens.

Le type même de problème posé par les constructions mobilières est celui des maisons flottantes ou péniches reconverties en habitation. Pour l’administration une telle embarcation nécessite un permis de construire. La doctrine a été très partagée : une vive controverse s’est développée sur le sujet au début des années 1980 :

Etaient contre l’assujettissement : Le Prof. Liet-Veaux (“Le permis de construire au fil de l’eau” : D 1979, chron, p.260 • “Réflexions sur l’application du permis de construire à l’aménagement d’une péniche” : Rev. Adm. janv./fév. 1981, p.37) et le Prof. Savy (Droit de l’Urbanisme, Thémis - 1981, p.527). Etait pour l’assujettissement : M. Ricard(10). La jurisprudence a tranché en faveur du non assujettissement (CA VERSAILLES, 21 mai 1980, Hauptmann Dominique : JCP 1980, ed N, II, p.259 ; ed G, II, 19571, obs Liet-Veaux ; AJDA 1980, p.661 ; Defresnois 1981, art.32628, p.610, note Vion • TA Paris 16 juin 1981 : Hauptmann, req. n°610 et 1997). La doctrine administrative semble pourtant toujours vouloir imposer un permis de construire (circulaire du 25 juillet 1986 : MTP, 5 septembre 1986).

Un autre exemple de problème posés par les constructions mobilières : les maisons mobiles et caravanes. Celles-ci sont assujetties à une autorisation spécifique, l’autorisation de stationnement de caravane, lorsque le stationnement dépasse une certaine durée. Cela veut-il dire qu’elles ne peuvent jamais être soumises à permis de construire ? La jurisprudence en a décidé autrement : tout dépend si elles ont conservées leurs moyens de mobilité autonome ou par traction. Si c’est le cas, c’est le régime d’autorisation de stationnement caravane qui s’applique. Si ce n’est pas le cas, l’installation entre dans le champ d’application du permis de construire (Cass. Crim. 17 novembre 1981 : DS 1982, IR, p.164 • Cass Crim 15 septembre 1986 : DS 1987, somm., 255, comm. H. Charles • CE 15 avril 1983, Cne de Menet : Leb. p.154 ; DA 1983, n°195 ; AJDA 1983, p.491, note JC • CE 12 février 1990 : Puggioni : DA 1990, n°196 ; JCP 1990, ed G, IV, 145) 

Ces discussions montrent bien que l’attitude à adopter face à des constructions mobilières n’est toujours pas facile à définir. Cependant, la réforme de 1986 est venu clarifier quelque peu le problème : désormais le code de l’urbanisme contient, dans son article R.421-1, une liste représentant l’essentiel des installations qui, par leur nature ou leur faibles dimensions, ne peuvent pas être qualifiées de constructions. Est-ce à dire qu’a contrario tout ce qui n’est pas mentionné dans cette liste entre automatiquement dans le champ d’application du permis de construire ? C’est une conclusion sans doute un peu rapide. L’article R.421-1 constitue le coeur du dispositif, mais il restera toujours des cas limites qui, sans être expressément prévus par cet article posera un problèmes d’interprétation. D’ailleurs, la liste fournie par cet article n’est pas limitative, ce qui laisse supposer qu’il subsiste une possibilité d’extension par assimilation, quoique par principe les exceptions doivent toujours être d’interprétation étroite... ce qui ne peut qu’augmenter l’ambiguïté de la matière.

Une hypothèse un peu similaire est constituée par les ouvrages techniques. 

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B - LES OUVRAGES TECHNIQUES

Jusqu’à la réforme de 1986, certains ouvrages techniques étaient expressément soumis à permis de construire et d’autres en étaient exemptés. Mais là aussi les praticiens se heurtaient aux cas marginaux des installations à l’évidence techniques mais non expressément soumises ou exclues.

La pratique, censurée régulièrement par les tribunaux, voulait qu’aucune autorisation ne soit demandée en ce cas, bien qu’il soit souvent difficile de faire la distinction entre ouvrage technique et ouvrage non technique (cf. Cass. Civ. 8 avril 1970 : JCP 1970, ed G, II, 16434).

Cela a-t-il beaucoup changé depuis ? En la matière la réforme de 1986 a changé la donne. L’article R.421-1 CU a fixé la liste des installations techniques qui échappent à toute autorisation. Ainsi la création d’une voie, même privée, est assimilable à des travaux d’infrastructure routière (Rep. Min. n°3681 : JO Ass Nat, 4 août 1986, p.2489 • cf commentaire critique du Prof. CHARLES : “La loi “simplification” et le permis de construire : vers de nouvelles complications” : D 1986, chr. p.275). Cette solution est à rapprocher d’un arrêt antérieur à la loi de 1986 pour lequel une piste d’aérodrome ne peut être assimilée à une construction entrant dans le champ d’application du permis de construire (CE 5 décembre 1984 Union Rég. d’action contre les nuisances d’avions : Leb. T p.774 ; GP 1985, 2, pan. dr. adm. p.265). De même un portique sur rail scellé sur une dalle en béton entre dans le champ d’application du permis de construire (CE 14 février 1996 SARL SODICAL : DA 1996 n°243 ; BJDU n°1/1996 p.78 ; JCP 1996, ed G, IV, 965).

De nos jours, la matière est donc réglée par l’article R.421-1 CU, auquel il convient de se référer, éclairé par la jurisprudence. Il reste toutefois clair que ce texte écarte du champ d’application du permis de construire des installation qui y étaient soumis auparavant. Les principes du droit pénal trouvent donc ici à s’appliquer : les infractions commises avant l’entrée en vigueur de la réforme mais non encore définitivement jugées après ne sont plus punissables si les faits peuvent bénéficier des dispositions nouvelles. 

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C -LES RECONSTRUCTIONS

Une autre source d’ambiguité réside dans la distinction à effectuer entre les réparations de bâtiments existants et les véritables reconstructions. Les premiers ne nécessitent pas a priori d’autorisation d’urbanisme préalable, les secondes restent soumises à une procédure d’autorisation.

La difficulté est que le juge a une notion restrictive de la “construction existante”. Ainsi un bâtiment délabré ou en ruine ne peut bénéficier de cette appelation (CE 17 avril 1992, Flaig, req n°94.390 • CE 24 mai 1995, SCI du domaine agricole et résidentiel du Roumegou, req n°134.236).

En principe, les réparations aprés sinistre n’entrent pas dans le champ d’application du permis de construire si elles n’entraînent ni modification de l’aspect extérieur ou augmentation du volume du bâtiment, ni changement de destination, ni création de niveaux supplémentaires (Rep Min n°5697, JO Ass Nat, 8 novembre 1993, p.3934), bien que certains cas puissent poser de réelles difficultés d’interprétation (CE 6 janvier 1970, Benechet : Leb. p.30 • CE 17 mai 1972, Sté Châtillon : Leb. p.372 • Cass. Crim. 23 avril 1981 et 26 mai 1981 : RDI 1981, p.552, note Roujou de Boubée • CE 23 septembre 1988, Mme Gastineau : GP 1989, 2, pan. dr. adm. p.240). Ainsi, le remplacement sans autorisation préalable du plancher d’une construction existante ne constitue pas une infraction aux dispositions du code de l’urbanisme (Cass. Crim. 25 mai 1994 : JCP 1994, ed G, IV, 1960).

En revanche sont par exemple considérées comme de véritables opérations de construction, et donc soumises à autorisation préalable :

• la reconstruction d’un bâtiment avec les matériaux récupérés sur les ruines (CE 20 juin 1969, Pogozalec : Leb. p.333, DA 1969, n°261• CE 6 juin 1986,Ludot : GP 1986, 2, somm. p.461)
• la reconstitution sur le même terrain d’un bâtiment précédemment démoli (CE 27 février 1987, Arnicot : Leb. T p.1018 ; GP 1988, 1, pan. dr. adm. p.122 • Cass Crim 7 février 1989 : JCP 1989, ed N, prat., 1041 ; GP 1989, 2, somm. p.287)
• la reconstruction d’une façade aprés écroulement (CE 26 juin 1991, SCI des Marais : Les Petites Affiches, 11 novembre 1991, p.13)
• la réhabilitation d’un moulin à marée en ruine depuis cinquante ans (CAA NANTES 2 mai 1996, Mme Larnaudie de Ferrand Puginier : BJDU n°4/1996, p.249, concl. H. Isaïa)

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D - LES OUVRAGES LEGERS

Ici également la réforme de 1986 a modifié quelque peu les principes définis jusqu’alors. Toutefois, la jurisprudence semble avoir adopté une conception restrictive de la notion.

Le principe est que le caractère précaire et amovible n’est pas un critère pertinent. En revanche, le juge se fonde sur la fixité de l’emprise, la durabilité de l’installation, son importance, l’éventuel branchement aux réseaux.

Ainsi entrent par exemple dans le champ d’application du permis de construire une structure gonflable servant d’abri temporaire à un court de tennis (CE 28 janvier 1987, Min Urba c/ Billaud : DS 1987, p.255, note H. Charles ; GP 1987, 1, 150 ; RJE 1988, p.175, note F. Moderne) ou bien un chapiteau de 8.000 places “en raison des caractéristiques et de l’importance de cet ouvrage comme de l’importance des installations sanitaires et techniques nécessaires pour en permettre l’utilisation et en assurer la maintenance, et en dépit du caractère en principe temporaire de son installation” (CE 24 juillet 1987, Ville de Lyon : Leb. T p.1009 ; DA 1987 n°543 ; JCP 1987, ed G, IV, 370).

De même, et peut être de façon moins évidente, entrent également dans le champ d’application du permis de construire :

• une installation à l’air libre, destinée à être montée chaque année pour les 5 mois de la saison estivale et être ensuite démontée, à usage de crêperie composée d’un bar, d’un gril et de trois tentes démontables de 40 m2 chacune, et ce à raison de son importance, de la durée de son installation et des équipements divers d’alimentation en eau et en assainissement (CE 9 janvier 1991, Sellier : Leb. T p.1258)
• une installation constituée de deux structures légères et démontables de 375 m2 chacune, à usage de vente temporaire de vêtements pour la durée de la saison estivale, et ce à raison de ses dimensions et des conditions de son installation “nonobstant la double circonstance qu’elles étaient dépourvues de fondations et qu’elles étaient démontables” (CE 27 mars 1996, M. Mauny : BJDU n°4/1996, p.244, concl. A. Roul).