PLAN
1 - L'extension progressive
2 - La remise en cause
3 - La stabilisation
4 - La décentralisation

En 1981, le Professeur SAVY faisait paraître le premier vrai traité de droit de l’urbanisme. Il y distinguait, depuis le début de ce siècle, trois étapes dans l’évolution du permis de construire (R. SAVY : Droit de l’urbanisme, PUF 1981, p.521). Elles peuvent être complétées par une quatrième pour tenir compte de l’évolution des textes depuis.

 1 - L'extension progressive

Le point de départ de l’évolution moderne du permis de construire peut être fixé au décret du 26 mars 1852 relatif aux rues de Paris, imposant un “permis de bâtir” dans l’intérêt de la sécurité publique et de la salubrité. Ce texte fut suivi de bien d’autres qui ont entraînés une prolifération d’autorisations, chacune sanctionnant un aspect de l’acte de construire.

 Deux textes méritent d’être plus particulièrement distingués :

•  Une loi du 15 février 1902 fait du permis de construire une mesure de police de l’hygiène publique : dans toutes les communes le Maire a l’obligation de définir un règlement destiné à assurer la salubrité des habitations. Dans les villes de plus de 2.000 hbts aucune construction ne pourra être édifiée sans qu’une autorisation ne vienne constater le respect de ce règlement. Pour le Professeur DE LAUBADERE, il s’agissait là d’un “permis de construire sanitaire”(Traité de droit administratif, 1986, T2, p.416, n°891)
• Une loi du 14 mars 1919 (complétée en 1924) transforme le permis de construire en mesure de police de l’urbanisme : dans toutes les communes de plus de 10.000 hbts un projet d’aménagement et d’embellissement doit être défini et les constructions sont toutes subordonnées à autorisation pour contrôler le respect du plan d’aménagement.

A ces textes se sont ajoutés, au fil des ans, de nombreux autres sanctionnés chacun par une autorisation distincte que le constructeur devait obtenir séparément.

 Dans cet amas, le Professeur DE LAUBADERE, reprenant en cela une distinction opérée par le Professeur VEDEL, classait les autorisations en deux groupes : les unes plutôt tournées vers les considérations sanitaires, les autres vers les considérations domaniales (idem, p.417).

 C’est une loi du 15 juin 1943 qui a donné au permis de construire sa forme moderne en substituant une autorisation unique à l’ensemble des autorisations partielles qui existaient auparavant. Le permis de construire devient obligatoire sur l’ensemble du territoire quelle que soit l’importance de la commune, aussi bien dans le cadre de projets d’ensemble que pour les constructions isolées. Cette loi de 1943 fut annulée et remplacée par l’ordonnance du 27 octobre 1945 portant rétablissement de la légalité républicaine. Toutefois, rien a été changé au fond du droit.

 La législation fut ensuite modifiée à plusieurs reprises puis intégrée dans le “code de l’urbanisme et de l’habitation” par une loi n°61-1298 du 30 novembre 1961 et le décret n°61-1036 du 13 septembre 1961.

De nombreuses critiques se sont alors élevées contre ce permis de construire “universel”, ce qui a débouché sur une période de remise en cause.

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2 - La remise en cause

A partir de 1967, apparaît la volonté de faire échec à l’hégémonie du permis de construire qui se traduit, selon certains, par la lenteur et l’emprise de l’Administration. Ce discours est une constante de l’histoire du droit de l’urbanisme français. Il est d’ailleurs encore couramment tenu aujourd’hui et justifie, encore régulièrement, des projets de réforme.

 La remise en cause décidée à l’époque repose sur trois mesures :

• La loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 prévoit que désormais le permis de construire ne sanctionne plus que les seules règles d’urbanisme. Les règles de constructions sont donc sanctionnées par un tout autre dispositif juridique.
• La loi du 3 janvier 1969 prévoit que dans des cas bien précis le permis de construire peut être remplacé par une simple déclaration préalable.
• Un décret du 28 mai 1970 institue le permis de construire tacite : si l’administration ne s’est pas prononcé avant la fin du délai d’instruction, l’autorisation est tacitement accordée au demandeur dans les termes de la demande. Ceci a constitué une mini-révolution dans un système qui fait du silence de l’administration une décision de refus implicite.

Sauf adaptations, la physionomie du notre permis de construire contemporain est désormais fixé. 

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3 - La stabilisation

Cette troisième étape a permis la modernisation et la rectification de l’outil grâce à son adaptation à de nouvelles exigences.

 Deux décrets du 28 mai 1973 (n°73-1022 et 73-1023) scindent en deux codes distincts les dispositions propres à l’urbanisme et celles propres à la construction. Le “code de l’urbanisme” est ainsi créé, distinct du “code de la construction et de l’habitation”. La séparation de ces deux législations, annoncée dès 1967, est ainsi consacrée.

 La loi n°76-1285 du 31 décembre 1976 abroge le régime déclaratif de 1969, qui avait été condamné par sa pratique elle-même. Ce régime renaîtra de ses cendres dix ans plus tard sous une forme totalement différente. Cette même loi de 1976 précise le régime du permis de construire. Il sera ensuite complété un an plus tard en 1977 par la loi sur l’architecture.

 Il faudra ensuite attendre 1983 pour qu’un nouveau bouleversement survienne.

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 4 - La décentralisation

Les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 ainsi que le décret du 30 décembre 1983 marquent l’application au droit de l’urbanisme des principes de la décentralisation. Le fond du droit n’est pratiquement pas touché, mais la procédure d’instruction et d’attribution est bouleversé. Notamment les principes de détermination de l’autorité compétente.

 Le critère de base est l’existence d’un plan d’occupation des sols approuvé. En ce cas le Maire sera compétent pour instruire et prendre les décisions. Dans le cas contraire l’autorité compétente sera le Préfet au nom de l’Etat. Bien sûr, les règles sont un peu plus complexes en réalité. Mais le principe est bien le partage de la compétence entre l’Etat et les communes en fonction de l’existence ou non d’un plan d’occupation des sols.

 Ce mouvement de décentralisation touchera l’ensemble du droit de l’urbanisme et pas seulement les autorisations d’occupation et d’utilisation du sol. Il s’accompagnera également d’un vaste mouvement de fond : le législateur a multiplié à l’envie les normes supra-communales afin d’encadrer les décisions décentralisées. Elles sont d’ailleurs encadrées de telle façon depuis 1985 qu’on peut parler de recentralisation rampante : sans rien changer aux principes fondateurs de la décentralisation, l’Etat en est venu à multiplier les barrières et à resserrer l’encadrement des autorités décentralisées, vidant ainsi de son sens une partie des libertés octroyées en 1983. La dernière des ces limites en date est l’intervention prochaine des Directives Territoriales d’Aménagement censées venir compléter les Lois d’Aménagement et d’Urbanisme (lois littoral, montagne et aéroport). La Directive qui sera applicable au département des Alpes-Maritimes est actuellement en cours d’élaboration par les services de l’Etat.

 Ce mouvement de décentralisation s’est accompagné en 1986 d’une volonté de simplification des procédures. Les critiques faites au permis de construire depuis 1969 et la volonté de faire échec à son universalité ont été reprises. Le législateur à dès lors voulu faire la distinction entre les petits projets, qui ne nécessitent pas l’application d’un outil lourd et complexe et les autres. Pour les second le permis est conservé. Pour les premiers on distingue les travaux réellement de peu d’importance qui ne sont soumis à aucune autorisation préalable et ceux nécessitant un régime intermédiaire : la déclaration de travaux. Toutefois ce nouveau régime déclaratif n’aura rien à voir avec celui qui a été supprimé en 1976.

 Malheureusement le traitement législatif de cette idée séduisante a entraîné paradoxalement de nouvelle complications pratiques et le système est demeuré complexe dans son ensemble.