LES FONCTIONS DU PERMIS DE CONSTRUIRE :
PRESENTATION GENERALE

PLAN
le respect des règles d'urbanisme
la coordination des règles parallèles

La délivrance d'une autorisation de construire est une décision administrative unilatérale soumise comme telle au principe de légalité. A ce titre, l'autorité compétente se devrait de vérifier la conformité de la demande à l'ensemble de la législation et de la réglementation en vigueur.

 C'est cette conception "universelle" du permis de construire qui a prévalu au départ : le permis de construire moderne se voulait un document de synthèse se substituant à toutes les autres autorisations issus de textes épars (R. SAVY: Droit de l’urbanisme, PUF 1981, p.574). C’est ainsi que le permis de construire se substituait “(...) à toutes les autorisations exigées par les lois et règlements ou usages antérieurs au 27 octobre 1945.” (alinéa 3 de l’article 84 de l’ancien code de l’urbanisme et de l’habitation.)

 Mais cette universalité n'a jamais été intégrale. En effet le bloc de légalité est devenu rapidement d’une complexité telle qu’exiger un contrôle général par une seule et même autorité administrative est rapidement devenu matériellement impossible au moins pour une raison : l'enchevêtrement des compétences des diverses autorités administratives est telles en France que l’autorité chargée de délivrer les permis de construire n’est pas forcément la mieux placée (et la plus compétente) pour sanctionner tel ou tel texte régissant tel ou tel aspect particulier de l’acte de construire. Cela supposerait donc de mettre en place un système d’avis, de consultation et de renvois successifs du dossier de demande d’autorisation, d’une complexité telle que la gestion de la procédure deviendrait trop lourde et trop longue pour être réellement efficace.

 L’évolution du droit positif a donc abouti, avec plus de réalisme, à une “spécialisation du permis de construire”(R. CRISTINI : Droit de l’urbanisme, Economica, 1984, p.440). Le Professeur SAVY distingue alors trois types de règles par référence à l’autorité chargée de délivrer le permis de construire ( op. cit. p.574 et 575) :

• Les règles dont elle contrôle effectivement le respect
• Les règles qu’elle sanctionne en liaison avec d’autres autorités administratives
• Les règles dont elle n’a pas à tenir compte

 De cette distinction, il est possible de tirer deux fonctions bien précises du permis de construire : cette autorisation sanctionne les règles d'urbanisme et assure la coordination d'autorisations parallèles auxquelles il ne se substitue pas entièrement. 

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1) La première fonction du permis de construire est d'assurer le respect des règles d'urbanisme.

Il est vrai qu' en droit français la propriété conserve une place prépondérante. Le droit de construire est l’une des composantes essentielle du droit de propriété. Ce principe est posé à la fois par le code civil et par le code de l’urbanisme :

• article 552 C.Civ. : “La propriété du sol emporte la propriété du dessus et de dessous. Le propriétaire peut faire au-dessus toutes les plantations et constructions qu’il juge à propos, sauf les exceptions établies au titre des servitudes et services fonciers (...)”
• article L.112-1 CU (issu de la loi n°75-1328 du 31 décembre 1975) : “Le droit de construire est attaché à la propriété du sol. Il s’exerce dans le respect des dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation du sol”

Il faut remarquer que si les textes cités reconnaissent le lien entre droit de construire et droit de propriété, ils soumettent ce même droit de construire à conditions. Or, si l’on dépasse les grands principes théoriques, on s’aperçoit vite que le droit de construire connaît deux types de restrictions : les unes sont instituées au bénéfice de l'intérêt privé, les autres sont instituées au bénéfice de l'intérêt public.

Quiconque désire construire doit tenir compte de l'ensemble de ces limites, mais toutes n'ont pas la même influence sur le permis de construire. Ce dernier étant une autorisation administrative délivrée par la puissance publique dans un but d’intérêt général, il n'a pas à se préoccuper des restrictions liées à l'intérêt privé, sanctionnées par ailleurs grâce à d'autres moyens juridiques. En principe également, le permis de construire ne doit se préoccuper que des restrictions édictées dans l'intérêt général. Cependant toutes ne sont pas sanctionnées par le permis de construire. Seules celles liées à l’urbanisme le sont.

Il faut donc distinguer

• d’une part les règles qui ne sont pas sanctionnées par le permis de construire
• d'autre part les règles qui sont sanctionnées par le permis de construire

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2) La seconde fonction du permis de construire est d'assurer la coordination des règles parallèles.

Notre droit devient de plus en plus complexe et l'acte de construire est de plus en plus encadré par des normes de plus en plus précises. Le permis de construire ne peut recouvrir et sanctionner l'ensemble de cette réglementation sous peine de devenir rapidement ingérable. Aussi le législateur et le pouvoir réglementaire ont-ils mis au point un système dans lequel le permis de construire permet de coordonner l'ensemble des autorisations portant sur l'acte de construire.