PLAN
I - L’ELEMENT PERMANENT : LE CHANGEMENT DE DESTINATION
    A - L’EXIGENCE DE LA REALISATION DE TRAVAUX
    B - L’EXIGENCE D’UN CHANGEMENT DE DESTINATION
II - LA SIMPLIFICATION : LES TRAVAUX TOUCHES PAR LA REFORME DE 1986
    A - LA MODIFICATION DE VOLUME
    B - LA CREATION DE NIVEAUX INTERIEURS
    C - LA MODIFICATION DE L’ASPECT EXTERIEUR

La rédaction actuelle de l’article L.421-1 CU énonce limitativement les types de travaux sur constructions existantes qui doivent impérativement être autorisés par un permis de construire. Cette liste a été fixée par la loi du 31 décembre 1976 et depuis lors sont soumis au permis de construire :

• Les travaux qui ont pour effet un changement de destination
• Les travaux qui ont pour effet la modification de l’aspect extérieur
• Les travaux qui ont pour effet la modification de volume du bâtiment
• Les travaux qui ont pour effet la création de niveaux supplémentaires

Il a fallu attendre dix ans pour que se texte soit modifié : la réforme de 1986, dont le but a été de simplifier le permis de construire. Elle a abouti à un allègement (ou un affaiblissement, selon l' opinion que l'on peut en avoir) de l’exigence du permis de construire pour les trois dernière catégories.

 De ce fait, l’article L.421-1, al.2 s’articule autour d’un élément permanent : le changement de destination (I) et d’éléments fluctuants, ceux qui ont été touchés par la réforme de 1986 (II). 

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I - L’ELEMENT PERMANENT : LE CHANGEMENT DE DESTINATION

La loi de 1976, qui a imposé la délivrance d’un permis de construire avant tout changement de destination n’a fait que généraliser une disposition qui existait depuis 1969 dans les communes de moins de 2000 hbts et hors agglomération.

 Cette mesure permet à l’administration de mieux contrôler les conséquences juridiques, urbanistiques et financières de ce types d’opération : respect du coefficient d’occupation des sols, du nombre d’emplacement de stationnement, calcul des taxes ou participations d’urbanisme.

 Rien n’empêchait le pouvoir réglementaire d’englober le changement de destination dans le mouvement de simplification en 1986. Or l’article R.422-2 CU exclut expressément de son application les travaux ayant pour effet de changer la destination de bâtiments existants. De ce fait, les principes jurisprudentiels élaborés antérieurement à 1986 s’appliquent encore intégralement.

 Selon les termes mêmes de l’article L.421-1,al.2, le permis de construire est indispensable dès qu’il y a exécution de travaux ayant pour effet un changement de destination.

 Ce point est bien explicité par une réponse ministérielle déjà ancienne, puisque de 1979, qui tente non pas de définir la notion, mais de la caractériser : “la définition adoptée de la notion de changement de destination est suffisamment large pour éviter une multiplication des contrôles. Cependant elle tient compte de l’objectif poursuivi par le législateur lorsqu’il a décidé de soumettre à autorisation le changement de destination. Il convient d’éviter que l’utilisation d’un bâtiment détourne les dispositions particulières édictées par un plan d’occupation des sols, différenciés en fonction de la nature des constructions. (...) Tout changement de ces destinations, lorsqu’il donne lieu à un remaniement physique important des locaux est donc soumis à permis de construire” (Rep. Min. JO débats AN, 22 août 1979, p.7444 - cf également Rep. Min. JO débats AN, 2 décembre 1977, p.8172).

 Il faut donc que soit rempli ce double critère : d’une part l’exécution de travaux (A), d’autre part le changement de destination du bâtiment existant (B).

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A - L’EXIGENCE DE LA REALISATION DE TRAVAUX

L’existence de travaux est la première condition pour qu’un permis de construire puisse être exigé par l’administration. Ces travaux doivent constituer un remaniement physique du bâtiment rendant possible la nouvelle destination. Certains auteurs reprennent la notion de “remaniements physiques importants” (G. Liet-Veaux :”Le mystère des changements de destination soumis à permis de construire” : Administrer, dec.1979, p.2). Il faut donc qu’il y ait réalisation de véritable travaux de bâtiment (déplacement de cloison, percement de murs ou de plancher) et non un simple changement de décoration (peinture ou papiers peints). Ainsi, le changement de destination n’est pas assujetti à permis de construire préalable s’il n’est pas matérialisé par de véritables travaux, ou s’il ne relève que de la simple intention du propriétaire (Cass Crim 13 mars 1984 : RDI 1984, p.369). 

Par le biais du permis de construire, l’administration vérifiera le respect de la réglementation de l’urbanisme : respect du coefficient d’occupation des sols, nombre d’aire de stationnement, destination interdite ou soumise à condition dans la zone du plan d’occupation des sols, etc....

 Toutefois, ce n’est pas parcequ’un changement de destination qui ne s’accompagne d’aucun travaux n’est pas soumis à autorisation préalable qu’il peut être réalisé librement et dans n’importe quelle condition : la réglementation issue du plan d’occupation des sols est en effet d’ordre public. Elle s’impose donc à tout particulier même en l’absence de permis de construire. L’absence de régime d’autorisation préalable signifie simplement que le propriétaire réalise les travaux sans contrôle a priori de l’administration, et sous sa propre responsabilité. En revanche l’administration pourra toujours vérifier a posteriori la conformité du bâtiment aux dispositions du règlement du plan d’occupation des sols. En cas de non conformité, des poursuites pénales pourront toujours être engagées pour infraction à la législation de l’urbanisme. Mais pour cela, encore faut-il que l’administration ait connaissance du changement de destination, ce qui n’est pas le cas le plus souvent, lorsque le propriétaire sait se montrer discret... et qu’il n’y ait pas délation de la part d’un voisin... 

Si des travaux “physiques” sont réalisés sur le bâtiment, en principe un permis de construire est exigé. Mais est-ce réellement si automatique que cela : cela dépend en fait de la notion de “changement de destination” qui est retenue.

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B - L’EXIGENCE D’UN CHANGEMENT DE DESTINATION

En 1974, la Cour de Cassation avait refusé de voir une infraction au code de l’urbanisme dans le fait de transformer en “surface de vente” un local précédemment affecté en local de stockage (Cass Crim 16 mai 1974, Mulliez : JCP 1974, II, 17892).

 C’est pour réagir à ce type de jurisprudence que le législateur a modifié l’article L.421-1 CU. Mais, le mieux étant l’ennemi du bien, les termes employés n’ont-il pas été trop généraux : le “changement de destination” doit-il s’appliquer dès que le type d’usage de la partie de bâtiment ou du local est modifié ?

 Traditionnellement, neuf destinations sont retenues dans le droit de l’urbanisme :

• agriculture
• bureau et services
• commerce et artisanat
• équipement collectif
• entrepôt
• habitation
• hôtel
• industrie
• stationnement

 Il n’y a donc changement de destination que s’il y a passage d’une catégorie à une autre : ainsi, la transformation d’un immeuble de logements non aidés en logement social, ou la transformation d’un commerce en un autre type de commerce ne devrait pas en principe constituer un changement de destination susceptible d’entraîner l’exigence d’un permis de construire préalable. En revanche, la transformation d’un hôtel en immeuble d’habitation est bien un changement de destination visé par l’article L.421-1 CU.

 Toutefois, même avec cette restriction, la notion reste large et nécessite d’être bien circonscrite.

 Il faut tout d’abord bien la distinguer de la notion de changement d’affectation, issue du code de la construction et de l’habitation et d’une législation sociale de l’après-guerre visant à lutter à l’époque contre la crise du logement et aujourd’hui contre la désertification des centres-ville.

 Mais existe-t-il une définition plus précise du “changement de destination ?

 Une circulaire du 25 juillet 1986 tente de le faire : le changement de destination “consiste à affecter au bâtiment existant une destination différente de celle qu’il avait au moment où les travaux sont envisagés”. Le caractère simpliste de cette définition conduit à rechercher ailleurs plus de précision.

 La difficulté est d’éviter de donner à la notion de changement de destination un sens trop large afin de ne pas étendre son champ d’application au delà du raisonnable. La doctrine s’est penchée sur le problème et a très tôt élaboré une théorie fondée sur l’esprit des dispositions de l’article L.421-1 CU : l’exigence du permis de construire permet de vérifier si la nouvelle destination respecte bien le plan d’occupation des sols. Cela ne présente donc un réel intérêt que si cette nouvelle destination est soumise à des règles différentes de celles applicables à la destination initiale. Le permis de construire permet alors de contrôler une éventuelle violation de la règle d’urbanisme. Si les règles applicables sont identiques, si aucune règle d’urbanisme n’est en jeu, à quoi bon imposer une procédure lourde de contrôle, puisqu’il n’y a pas de violation possible en passant d’une destination à une autre?

 C’est ainsi que Bruno GENEVOIX a élaboré un critère déterminant “le permis de construire n’est exigé que pour ceux des changements de destination qui sont susceptibles d’avoir une incidence sur la règle d’urbanisme” (“Les autorisations administratives en matière de réhabilitation de l’habitat ancien” : Droit et Ville 1979, n°8, p.96). D’autres auteurs ont à sa suite adoptés ce critère : M.TIRARD (cf AJPI, avril 1979, p.22) ou M. BASCHWITZ (“c’est le changement de catégorie par rapport au règlement du plan d’occupation des sols qui est essentiellement concerné : “Construction et restauration en milieu urbain” : Defresnois, 30 mai 1981, p.724) ou le Prof. LIET-VEAUX d’une manière peut-être un peu plus nuancée (“Le nouveau champ d’application du permis de construire” : droit et ville 1966, n°22).

 La jurisprudence semble encore évoluer dans sa conception de la notion. Dans un premier temps, le critère de l’incidence sur les règles d’urbanisme a été adopté : ainsi la transformation d’un hôtel en immeuble d’habitation est soumis à permis de construire parceque les règles d’urbanisme concernant la réalisation d’aires de stationnement étaient différentes (TA Paris, 26 avril 1983, SCI 2-2bis rue des moines : GP 1984,1, somm. p.28 • cf également Paris, 8 mars 1977, JCP 1978, II, n°18888, note) ; de même la transformation, sans autorisation préalable, de locaux initialement inhabitables en locaux habitables est une infraction à la législation sur le permis de construire parceque les travaux ont eu pour effet d’augmenter la densité de l’immeuble (Cass Crim 30 octobre 1984, Lang). Il faut noter que la règle de densité ou le nombre d’aires de stationnement sont les règles le plus souvent mises en jeu par un changement de destination.

 Le Conseil d’Etat a lui-même adopté ce critère dans quelques décisions (CE 27 février 1985, SA Grands Travaux et Constructions Immobilières : Leb T p.814 • CE 25 avril 1986, Garry : les petites affiches 11 février 1987, p.25, note Bouyssou • CE 25 juin 1986, Min. Urbanisme c/ Cne de Digne : les petites affiches, 8 octobre 1986 p.4) . Toutefois, dans des arrêts plus récents, il a reconnu l’existence de changements de destination sans aucunement faire référence à la règle d’urbanisme applicable : ainsi pour la transformations de locaux divers en centre d’accueil (CE 14 octobre 1987, Ass. Maison Pour Tous du Doubs : GP 1988, 1, pan. dr. adm. p.123) , pour la transformation d’un blockhaus de la dernière guerre en habitation (CE 23 juillet 1993, époux Jarraud-Darnault : leb. T p.1104 ; BJDU 1994, n°1, p.47, concl. Fratacci) , pour la transformation d’un garage en cuisine pour la fabrication de pizzas à emporter (CE 30 mars 1994, M. Guigoult : leb. T p.1269).

 Une nouvelle étape était franchie en 1996 lorsque le Conseil d’Etat a estimé qu’il y avait changement de destination nécessitant un permis de construire en cas de transformation, à l’intérieur d’une résidence hôtelière, du seul local de gardien en salle de gymnastique (CE 5 avril 1996 Caisse Génarale de Retraite des Cadres par Répartition : DA 1996, n°403).

 La dernière touche en date de cette évolution a été donnée très récemment par un arrêt qui a décidé que la transformation d’un “local commercial” en atelier de réparation automobile constitue un changement de destination alors même que cette transformation n’avait aucune incidence sur l’application des règles d’urbanisme en vigueur (CE 4 novembre 1996, Cne de Nantes : DA janvier 1997, n°35).

 Si la Haute Assemblée devait confirmer cette interprétation, se serait la fin du critère faisant de la mise en jeu d’une règle d’urbanisme l’axe de définition de la notion de changement de destination, et le retour à une conception plus fonctionnelle se contentant d’une comparaison “brute” entre la destination initiale des locaux et la nouvelle.

 La matière demeure donc complexe et non encore stabilisée, alors qu’elle a une incidence importante sur le champ d’application du permis de construire. Au contraire, les autres types de travaux sur bâtiment existant, prévus par l’article L.421-1 CU, ne posent pas autant de problèmes d’interprétation. 

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II - LA SIMPLIFICATION : LES TRAVAUX TOUCHES PAR LA REFORME DE 1986

Si la réforme de 1986 a laissé de côté le changement de destination, il n’en a pas été de même pour les trois autres types de travaux sur bâtiments existants

 A - LA MODIFICATION DE VOLUME

Cette catégorie de travaux résulte de décisions de jurisprudence qu’il est difficile de synthétiser. Le plus souvent, la modification du volume du bâtiment s’accompagne de la modification de son aspect extérieur. Elle concerne pour l’essentiel sa surélévation ou son extension. Avant 1986 étaient ainsi soumises à permis de construire les saillies créées à l’occasion de la réfection d’une vitrine de magasin; ou bien la modification d’une toiture (Cass Crim 28 juillet 1981, : D 1982, IR p.87 - AJPI 1982, p.729, chr. • a contrario : TA Paris, 28 juin 1983, SA Delille : GP 1984, 1, somm. p.28 - administrer avril 1984, p.50).

 Avec la réforme de 1986, ce type de travaux échappe désormais au permis de construire pour ne plus relever que de la déclaration de travaux, grâce aux paragraphes (b) et (m) de l’article R.422-1 CU. En revanche, ils continuent à être soumis à permis de construire si les critère fixés par ces dispositions ne sont pas remplis ou bien si la modification de volume s’accompagne de travaux soumis, en eux-mêmes, à permis de construire. 

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B - LA CREATION DE NIVEAUX INTERIEURS

Dans cette hypothèse, il y a création de niveaux supplémentaires dans un immeuble existant, sans qu’il y ait modification de son volume. La soumission de ces travaux au permis de construire permet de contrôler le respect des règles de densité ainsi que le paiement des taxes et participations d’urbanisme liées à cette densité supplémentaire.

 La réforme de 1986 est venue réduire la portée de cette disposition : le (m) de l’article R.422-1 CU dispense de permis de construire les travaux ayant pour effet la création d’une SHOB inférieure à 20 m2; Cela s’applique donc aux cas de création du niveau supplémentaire obéissant à ce seuil. 

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C - LA MODIFICATION DE L’ASPECT EXTERIEUR

Il s’agit, semble-t-il de la catégorie de travaux qui a été la plus touchée par la réforme de 1986.

 La volonté de faire du permis de construire un moyen de contrôle de l’ensemble des travaux de construction a conduit à l’exigence de cette autorisation pour toute modification de l’aspect extérieur d’un bâtiment, qu’il s’agisse d’une façade avant ou arrière (CA Aix, 17 mars 1961 : D61, p.380, chr.), d’une modification de devanture de magasin (CE 25 juin 1975, Min. de la Santé c/ Sieur Blanchet : Leb. p.391), de la création d’une simple ouverture supplémentaire (CE 14 décembre 1981, SARL Immobilière des Facultés et Gorldfarb : DA 1982, n°14) ou de l’adjonction de balcons (Cass Crim 3 mai 1978, Dolla : Bull Crim n°138 ; jcp 1978, ed G, IV, p.201).

 La réforme de 1986 est venue largement entamer cette sévérité.

 D’une part, le (a) de l’article R.422-1 CU vient exempter de permis de construire les ravalement de façade. D’autre part le (m) de ce même article exempte de permis de construire les travaux qui ne modifient pas la destination du bâtiment et qui ne créent pas de surface de plancher nouvelle ou qui en créent moins que 20 m2 HOB. Or la plupart des modifications d’aspect extérieur des constructions obéissent à ces critères : création de balcon, fermeture de loggia, ou même installation de capteurs solaires.

 A l’exception de ceux exécutés sur les immeubles inscrits à l’Inventaire Supplémentaire des Monuments Historiques, la très grande majorité des travaux ayant pour effet de modifier l’aspect extérieur d’un bâtiment existant est désormais exemptée de permis de construire et se voit appliquer la procédure de déclaration de travaux.