PLAN
I - LE PRINCIPE LEGISLATIF
    A - LE PRINCIPE D’EXEMPTION
    B - LES EXCEPTIONS AU PRINCIPE
    C - LA REMARQUE D’ORDRE GENERAL
II - LA MISE EN OEUVRE REGLEMENTAIRE
    A - LES TRAVAUX EXEMPTES A RAISON DE LEUR NATURE
        1 - LES TRAVAUX DE RAVALEMENT
        2 - LES TRAVAUX REALISES SUR LES MONUMENTS HISTORIQUES CLASSES
        3 - CERTAINS OUVRAGES TECHNIQUES
    B - LES TRAVAUX EXEMPTES EN RAISON DE LEUR IMPORTANCE
        1 - LES OUVRAGES NECESSAIRES A CERTAINS SERVICES PUBLICS
        2 - LES HABITATIONS LEGERES ET DE LOISIR
        3 - LES PISCINES NON COUVERTES
        4 - LES SERRES
        5 - LES TRAVAUX “INNOMES”

Même lorsque les règles d’urbanisme sont mises en cause par une opération de construction, une procédure aussi lourde que le permis de construire peut se révéler parfois inopportune, voire néfaste, au regard du peu d’importance de la construction.

En revanche du fait même qu’une règle d’urbanisme soit en jeu justifie que la puissance publique maintienne un minimum de contrôle sur l’opération. Exemption du permis de construire ne signifie donc pas totale liberté : la loi a substitué au permis de construire une procédure de déclaration préalable, sensée être plus légère.

C’est ainsi que le législateur de 1986 a voulu réserver la procédure la plus lourde aux opérations les plus importantes, tout en réduisant le poids du contrôle sur les petites opérations. La déclaration de travaux instituée par la loi de 1986 n’est donc pas conçue comme une échappatoire au contrôle administratif, mais comme une simplification de procédure. Malheureusement, l’application qui a été faite du principe n’a pas été à la hauteur des espérances (cf. le régime de la déclaration de travaux). Elle est donc caractérisée par un champ d’application, une procédure et des effets juridiques précis.

Le champ d’application de la déclaration de travaux repose à la fois sur des dispositions législatives qui en fixe le principe (I) et sur des dispositions réglementaires mettant en oeuvre ces derniers (II).

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 I - LE PRINCIPE LEGISLATIF

Ces principes sont contenus dans les articles L.422-1, L.422-2 et L.422-4 du code de l’urbanisme, qui peuvent être regroupés en trois thèmes : le principe d’exemption (A), l’exception (B) et une remarque d’ordre général (C)

 A - LE PRINCIPE D’EXEMPTION

Le principe est fixé par les deux premiers alinéas de l’article L.422-1 CU. Sont exemptés deux catégories de travaux ou d’ouvrages :

L’exemption du permis de construire ne se traduit pas par une liberté totale puisque l’alinéa 1 de l’article L.422-2 impose, pour les constructions ou travaux qui en bénéficient, une déclaration préalable auprès de l’autorité administrative compétente.

Par hypothèse, l’exigence du permis de construire est le principe. L’exemption est l’exception. Les dispositions sus-rappelées sont donc d’interprétation étroite. D’autant plus que la loi a elle-même prévu une série ”d’exceptions à l’exception”.

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 B - LES EXCEPTIONS AU PRINCIPE

Trois exceptions sont prévues par les textes :

L’exception à l’exemption elle-même : les travaux effectués sur les bâtiments inscrits à l’inventaire supplémentaire des monuments historiques, même entrant dans les catégories visées par l’article L.422-1 CU, ne sont pas exemptés de permis de construire. Cela résulte des dispositions du premier alinéa de l’article L.422-4 CU

L’exception à l’assujettissement à la déclaration de travaux : l’article L.422-1 CU exempte de permis de construire les travaux ou constructions couverts par le secret de la défense nationale. Cependant l’alinéa 1 de l’article L.422-2 soustrait ces même travaux ou constructions à l’obligation de déclaration préalable. Entrant normalement dans le champ d’application du permis de construire, ils échappent donc, par détermination de la loi, à tout contrôle préalable.

L’exception au système d’intégration de procédure : L’alinéa 2 de l’article L.422-4 CU exclut du régime d’intégration de procédure les travaux exécutés sur les immeubles classés au titre des Monuments Historiques : la déclaration de travaux ne vaut donc pas demande d’autorisation spéciale prévue par la loi de 1913. Le propriétaire devra dès lors faire une double démarche : l’une auprès de la mairie au titre de la législation de l’urbanisme, l’autre auprès de l’Architecte des Bâtiments de France au titre de la législation sur les Monuments Historiques.

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 C - LA REMARQUE D’ORDRE GENERAL

Le dernier alinéa de l’article L.422-1 CU précise : “Les exemptions instituées par le présent article ne dispensent pas du respect des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l’occupation du sol énumérées à l’article L.421-3”. Si l’on s’en réfère aux dispositions auxquelles il est renvoyé, il s’agit des dispositions concernant l’implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur architecture, leurs dimensions et l’aménagement de leurs abords.

Le respect de ces dispositions est donc imposé au constructeur même si les travaux réalisés sont exemptés de permis de construire. La déclaration préalable étant normalement imposée l’administration pourra toujours s’opposer à la réalisation des travaux. Le problème se pose pour les travaux exemptés de permis de construire mais également non soumis à l’obligation de déclaration : la violation du plan d’occupation des sol ne pourra pas être contrôlée. Mais en fait cette absence de contrôle a priori est un faux problème : s’agissant de travaux intéressant la défense nationale, l’Etat pourrait toujours imposer la révision d’un POS incompatible avec les travaux prévus. Le contrôle en serait donc de toute façon rendu illusoire. 

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II - LA MISE EN OEUVRE REGLEMENTAIRE

C’est le décret n°86-514 du 14 mars 1986 qui a précisé le champ d’application du régime déclaratif.

La définition est donnée en deux temps :

• d’une part l’article R.422-1 défini, par une liste non exhaustive, les types d’ouvrages militaires ou assimilés qui sont exemptés de permis de construire et dans le même temps couverts par le secret de la défense nationale. Ils échappent de ce fait également au régime déclaratif. Le second alinéa de ce même article défini également les installations et équipement situées dans des enceintes militaires qui sont exemptés de permis de construire (il renvoi pour cela à un arrêté interministériel) ;
• d’autre part l’article R.422-2 détermine une liste de 13 types différents de travaux soumis au régime déclaratif

Tout comme les travaux n’entrant pas dans le champ d’application du permis de construire, les travaux exemptés de permis peuvent être répartis en deux catégories : les travaux exemptés en raison de leur nature, et ceux exemptés en raison de leur faible importance

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A - LES TRAVAUX EXEMPTES A RAISON DE LEUR NATURE

Outre les travaux cités par l’article R.422-1 CU, l’article R.422-2 CU défini trois types de travaux exemptés de permis de construire en raison de leur nature.

 1 - LES TRAVAUX DE RAVALEMENT

C’est une exemption déjà ancienne, prévue bien avant 1986. Cependant, un décret du 30 décembre 1983 en avait réduit le champ d’application en limitant l’exemption aux travaux de ravalement qui n’aboutissaient pas à une modification notable de l’aspect extérieur du bâtiment.

Depuis 1986, le code est revenu à une appréciation maximaliste de l’exemption : d’abord par le (a) de l’article R.422-2 CU qui vise les “travaux de ravalement” sans distinguer selon leur nature ou selon leur importance ; ensuite par le (m) qui indirectement permet d’exempter toute modification de l’aspect extérieur d’un bâtiment créant une surface inférieur à 20 m2 SHON.

Il faut noter qu’en application de l’art. L.422-4 CU si le ravalement doit être exécuté sur un bâtiment inscrit, le permis de construire s’impose (cf. Rép. Min. n°75931, JO AN 17 février 1986, p.612).

Voir sur ce thème : F. VIROLLEAUD et M. LAURENT, AJPI 1990, p.829. Voir également : Rép. Min. n°10471, JO AN 23 mars 1987, p.1677

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2 - LES TRAVAUX REALISES SUR LES MONUMENTS HISTORIQUES CLASSES (art. R.422-2, b CU)

Il s’agit des “reconstructions ou travaux à exécuter sur les immeubles classés au titre de la législation sur les monuments historiques, contrôlés dans les conditions prévues par cette législation”. Cette disposition constitue l’application réglementaire de l’article L.422-1, al.1. Les monuments historiques inscrits sont en effet protégés par un contrôle spécifique organisé par la loi de 1913. Il est donc inutile d’y superposer un contrôle aussi lourd que le permis de construire. En revanche, il faut rappeler qu’en application de l’article L. 422-4 CU, la déclaration de travaux ne vaut pas demande de cette autorisation spécifique. Le propriétaire devra donc la solliciter directement auprès de l’Architecte des Bâtiments de France et donc poursuivre une double procédure.

 Le code de l’urbanisme ne distingue pas selon l’importance des travaux à réaliser. Pourtant, le juge administratif semble être réticent à admettre sans nuance l’exemption du permis de construire. Ainsi le Conseil d’Etat a estimé que la surélévation du Théâtre des Champs-Elysées à Paris (monument historique classé) devait être soumis à permis de construire préalable et non à déclaration de travaux (CE sect.16 décembre 1994 SI du théatre des Champs Elysées : DA 1995, n°57 ; D 1995, IR, p.56 ; RFDA 1995, n°233 ; BJDU n°7/1995, p.55, concl. Ch. Maugüé ; RDI 1995, p.314 ; Petites Affiches 11 déc. 1995, p.11). Cette décision, apparemment contraire à la lettre de l’article R.422-2 CU, peu s’expliquer d’une part à cause de l’importance des travaux effectués (un étage entier supplémentaire de 1.000 m2 destiné à abriter un restaurant) ; d’autre part à cause de la nature des travaux qui ne modifiaient aucunement la façade existante, seule partie classée du théâtre. La Haute Assemblée a donc voulu adopter ici une interprétation restrictive des dispositions du code.

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 3 - CERTAINS OUVRAGES TECHNIQUES

• Les ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics.

  Il s’agit d’une part des “Les outillages nécessaires au fonctionnement des services publics et situés dans les ports ou les aérodromes ou sur le domaine public ferroviaire” (art.R.422-2, c) et d’autre part “en ce qui concerne les installations techniques nécessaires au fonctionnement du service public de distribution du gaz, les postes de sectionnement, de coupure, de détente et de livraison” (art. R.422-2,f)

• Les ouvrages techniques nécessaires à la sécurité.

  Il s’agit des “ouvrages techniques nécessaires au maintien de la sécurité de la circulation maritime, fluviale, ferroviaire, routière ou aérienne” (art. R.422-2, d)

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B - LES TRAVAUX EXEMPTES EN RAISON DE LEUR IMPORTANCE

Dans cette hypothèses, cinq types de travaux sont déterminés

1 - LES OUVRAGES NECESSAIRES A CERTAINS SERVICES PUBLICS

• Les activités de télécommunications et le service public de télédiffusion (art. R.422-2, e)

  Le code de l'urbanisme a été récemment modifié sur ce point par le décret n°97-683 du 30 mai 1997 (JO 1er juin 1997). A l'origine le texte mentionnait les activités du service public des télécommunications et de télédiffusion. Désormais, seul la télédiffusion bénéficie du label "service public", les télécommunications n'étant plus qu'une "activité" comme une autre. La volonté de prendre en compte la banalisation de la téléphonie cellulaire est évidente.

  A ce titre, sont soumis au régime déclaratif d’une part des “ouvrages techniques dont la surface hors d’œuvre brute ne dépasse pas 100 mètres carrés”, et d’autre part des “poteaux et pylônes de plus de 12 mètres au-dessus du sol et les installations qu’ils supportent”(pour un exemple d’application, cf. TA Besançon 25 février 1993, Sté Télédiffusion de France : GP 1993, n°2, pan. dr.adm. p.208 ; JCP 1994, ed G, IV, 695 • Pour une application aux radio-amateurs : CAA Nancy 29 septembre 1994, Capelle : D1995, p.246, note Ch.Gouaud-Duresseix - cf également Rep. Min. n°21513 JO AN 13 février 1995, p.864.). En deçà des seuils ainsi fixés, les installations n’entrent pas dans le champ d’application du permis de construire.

  Cette disposition ne vise que les pylônes utilisés dans une installation liée à l’exécution du service public de la télécommunication et de la télédiffusion. Eux seuls devraient donc bénéficier du régime déclaratif. Cependant ceux qui n’entrent pas dans ce cadre peuvent être également bénéficier de ce régime par le jeu du (m) du même art. R.422-2 CU (cf. infra)

• Le service public de distribution de l’énergie électrique (art. R.422-2, g)

  Sont soumis au régime déclaratif :

  • “les postes de transformation dont la surface au sol est inférieure à 20 mètres carrés et la hauteur inférieure à 3 mètres”. Ces conditions sont cumulatives.
  • “les ouvrages et accessoires des lignes dont la tension est inférieure à 63 kilovolts et dont la longueur ne dépasse pas 1 kilomètre”. Ces conditions sont cumulatives.

    La circulaire du 26 juillet 1986 a tenté de clarifier l’application de ces dispositions. Pour elle les “ouvrages et accessoires englobent aussi bien les lignes que les poteaux ou pylônes. Toutefois, pour tenir compte des dispositions de l’article R.421-1 CU, elle opère une distinction :

    • si les pylône ont moins de 12 m. de hauteur, ils n’entrent pas dans le champ d’application des permis de construire, quelle que soit la longueur ou la tension de la ligne
    • Si les pylônes ont une hauteur supérieure à 12 m. mais que la ligne possède des caractéristiques inférieures aux critères de l’article R. 422-2 (g), l’installation dans son ensemble est soumis au régime déclaratif.
    • Si les pylône ont un hauteur supérieure à 12 m., et que la ligne possède des caractéristiques supérieures à ceux imposés à l’article R.422-2 (g) - la méconnaissance d’un seul critère suffit - l’ouvrage est dans son entier soumis au permis de construire.
      
• Le service d’alimentation en eau potable et en assainissement (art R.422-2, h)

  Il s’agit des “ouvrages techniques dont la surface au sol est inférieure à 20 mètres et la hauteur inférieure à 3 mètres”. Ces critères sont cumulatifs. Cette disposition est une nouveauté de la loi de 1986.

• Les établissements d’enseignement (art. R.422-2, i)

  L’exemption bénéficie aux “classes démontables, mises à la disposition des écoles ou des établissements d’enseignement pour pallier les insuffisances temporaires d’accueil, d’une surface hors d’oeuvre brute maximale de 150 mètres carrés, sous réserve, que la surface totale des bâtiments de ce type n’excède pas 500 mètres carrés sur le même terrain”

  Cette exemption existait déjà avant 1986. Mais la réforme a apporté une précision en limitant à 500 m2 le cumul possible sur un même terrain. Bien entendu, l’article R.422-2 ne distingue pas selon le caractère public ou privé et selon le degré de l’établissement d’enseignement. De même la durée dans le temps des constructions n’est pas limitée. L’ancienneté des bâtiment préexistant n’est donc pas pris en copte. En d’autres termes, à tout instant la surface cumulée sur le terrain ne doit jamais dépasser 500 m2 .

2 - LES HABITATIONS LEGERES ET DE LOISIR (art. R.422-2, j)

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L’exemption des habitations légères et de loisir est soumise à deux types de conditions :

• l’implantation doit se réaliser dans les conditions fixées par l’article R.444-3 CU
• le bâtiment implanté ne doit pas dépasser 35 m2 SHON ou bien il doit constituer le remplacement d’un bâtiment préexistant d’une surface identique ou inférieure. Il faut remarquer qu’avant 1986, seule cette dernière hypothèse permettait l’exemption.

 S’il faut en croire la circulaire du 25 juillet 1986, peu importe le nombre d’habitation à implanter. En l’absence de précision, le seuil de 35 m2 s’applique bâtiment par bâtiment. L’implantation de plusieurs bâtiments simultanément ne fait pas obstacle à l’application du régime d’exemption (voir Rép. Min n°8200, JO AN 8 décembre 1986, p.4734).

 Le bénéfice de l’exemption pour les maisons d’habitation légères et de loisir s’explique par le fait que ce type d’installation est soumis par ailleurs à une procédure collective de contrôle au travers notamment de l’autorisation d’ouverture de camping et de l’autorisation d’ouverture de parc résidentiel de loisirs.

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3 - LES PISCINES NON COUVERTES (art. R.422-2, k)

Les piscines non couvertes bénéficient du régime déclaratif, tandis que les piscines couvertes, sont soumises à permis de construire sauf si elles peuvent bénéficier des dispositions du (m) de l’article R.422-2 CU (Rép.Min. n°747, JO AN 19 septembre 1988, p.2603) (cf. infra).

 L’apparente simplicité de cette disposition cache des problèmes non négligeables d’interprétation :

• Le texte ne différencie pas selon l’importance, la nature des matériaux employés et les dimensions de la piscine. Certaines pratiques antérieures à 1986 faisaient échapper les piscines de petites dimensions au champ d’application du permis de construire. La lettre de l’article R. 422-2 CU ne permet pas cette tolérance, même pour ce qu’il est convenu d’appeler des “piscines de jardin”.

  Pourtant, la circulaire du 25 juillet 1986 paraît admettre une certaine tolérance à ce sujet en partant du principe que les bassins échappent au champ d’application du permis de construire, sauf s’ils entrent dans la catégorie des installations et travaux divers. Cette interprétation est exacte tant que le bassin respecte les critères fixés à l’article R.421-1 (10°).... et que ces caractéristiques ne le fasse pas considérer comme une piscine : un “bassin” surmonté d’un plongeoir par exemple !!

• La doctrine administrative reste silencieuse sur les problèmes d’interprétation de la notion de piscine non couverte (CA Paris 15 juin 1988 : D1991, somm., p.265, note H. Charles). Quel est le régime juridique à appliquer à la construction d’une piscine à l’intérieur d’un bâtiment existant ? Certains estiment qu’il y a travaux ayant pour effet le changement de destination du bâtiment, et donc nécessité d’un permis de construire (“Urbanisme et réglementation” : AJPI juin 1991, p.478). D’autres, au contraire, n’y voient que de simples travaux d’aménagement intérieur ne nécessitant ni permis ni déclaration préalable (G. Liet-Veaux, JCl, fasc.450-10 (5,95), n°210).

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  4 - LES SERRES (art. R.422-2, l)

Pour les serres, les critères sont d’une simplicité toute relative: pour qu’une telle installation soit soumise au régime déclaratif, il faut que la hauteur de son châssis soit supérieure à 1,50 m (sinon elle peut échapper au champ d’application du permis de construire si sa surface est inférieure à 2m.) mais inférieure à 4 m. Mais il faut également que le SHOB créée n’excède pas 2.000 m2, ce qui pour une installation “de faible importance” est tout de même assez confortable !! Ces critères sont cumulatifs. Si la serre dépasse l’un deux, elle est soumise à permis de construire.

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 5 - LES TRAVAUX “INNOMES” (art. R.422-2, m)

Cette catégorie est la principale innovation de la réforme de 1986. Il s’agit d’une catégorie “fourre-tout” dans laquelle entrent les travaux qui ne peuvent pas être assimilés aux catégories précédentes, mais dont la faible importance ne justifie pas qu’ils soient soumis au permis de construire un peu à l’image des dispositions de l’article R.421-1 (10°).

 Ici aussi, les critères définis sont d’une certaines complexité. Le texte impose une condition impérative et deux conditions alternatives :

•  Les travaux ne doivent pas, tout d’abord, avoir pour effet de changer la destination d’un bâtiment existant. Si c’est le cas, quelque soit leur importance ou leur nature, ils sont soumis à permis de construire.
• Les travaux doivent, ensuite, respecter l’une des deux conditions suivantes :
  • Ne pas créer de surface de plancher supplémentaire. Peu importe qu’elle soit nette ou brute ; peu importe également que les travaux soient effectués sur un bâtiment existant ou tendent à l’édification d’une construction nouvelle.
    Cette condition peut donc être appliquée à des travaux ou installations tendant à changer la qualification juridique d’une surface existante : la fermeture d’un balcon, par exemple ne crée aucune surface nouvelle. Elle se contente de transformer de la surface brute préexistante en surface nette.
    Dans le même ordre d’idée, un ouvrage en maçonnerie formant digue relève du régime déclaratif au titre de ce (m) (Rép. Min n°1954, JO AN 17 octobre 1988, p.2925)
    Cette condition permet surtout de “rattraper” des travaux ou installations qui échappent aux critères d’exclusion du champ d’application du permis de construire. Ainsi, l’article R.421-1 exclut les poteaux ou pylônes de moins de 12 m. de haut. Ce qui veut dire qu’un pylône de plus de 12 m. de haut entre dans le champ d’application du permis de construire. Sauf utilisation pour le service public des télécommunications ou de distribution de l’énergie électrique, il devrait être soumis à permis de construire préalable. Cependant, il n’a pas pour effet de créer de surface de plancher nouvelle et, en règle générale, il n’a pas non plus pour effet de changer la destination d’un bâtiment existant. De ce fait ce pylône sera soumis a régime déclaratif (CAA Lyon 11 juillet 1994 Pecel : DA 1994, n°623 ; GP 1995, 2, pan. dr. adm., p.165).
    
  • Ne pas créer, sur un terrain supportant déjà un bâtiment, une surface de plancher supérieure à 20 m2 brute. Il importe donc que le bâtiment soit déjà bâti. S’il ne l’est pas, la construction, même inférieure au plafond de 20 m2 (mais supérieure aux normes du 10° de l’article R.421-1) est soumise à permis de construire.
    Cette disposition n’empêche pas, dans l’absolu, de réaliser une construction importante par tranches successives de 20 m2 par le biais de déclarations de travaux, alors même que le bâtiment résultant aurait normalement dû faire l’objet d’un permis de construire (Rep. Min. n°7174, JO AN10 novembre 1986, p.4165 • Rép. Min. n°9161, JO Sénat 3 mars 1988, p.291). Cependant, il est difficile en pratique de réaliser un bâtiment cohérent et économiquement rentable dans de telles conditions.

Un problème d’interprétation de ces dispositions a alimenté un temps la doctrine : les travaux visés par ce (m) peuvent-ils entraîner la modification de l’aspect extérieur du bâtiment tout en restant soumis au régime déclaratif, ou bien un permis de construire devient-il nécessaire même s’il n’y a pas création de surface ou création inférieure à 20 m2 ? A l’origine, la jurisprudence n’était pas très fixée :

• Pour la Cour d’appel de Paris, dès 1988, la réalisation d’un auvent en façade protégeant une surface inférieure à 20 m2 bénéficie du régime déclaratif (Paris, 15 juin 1988 : D 1988, IR, p.244)
• Pourtant, en 1993, le Conseil d’Etat a soumis à permis de construire le percement d’une porte en façade d’une construction au motif que l’aspect extérieur de cette dernière était modifiée (CE 24 mai 1993, Cne de Dôle : DA 1993, n°368 ; Quot. Jur. 14 septembre 1993, p.502 ; AJDA 1994, p.20, note H. Jacquot • confirmation : CE 17 décembre 1993, SA des Transports Drouin, req n°140212)
• Toutefois, peu de temps plus tard, la Haute Assemblée opérait un revirement une terrasse de 11,50 m2 brut est soumise au régime déclaratif même si elle modifie l’aspect extérieur du bâtiment existant (CE 26 janvier 1994, M. et Mme Sapellier : JCP 1994, ed G., IV, 808 ; RDI 1994, p.232). Cette décision a très vite été confirmée (CE 4 février 1994, Min. Equ. Transp. et Espace : Leb p.53 ; DA 1994, n°299 ; AJDA 1994, p.566, note H. Jacquot ; JCP 1994, ed G, IV, 875 ; RDI 1994, p.438 ; BJDU n°6/1994, p.36, concl. Fratacci ; GP 1994, 2, pan. dr. adm., p.138).

La solution paraît être aujourd’hui bien stabilisée. Une circulaire du 27 avril 1994 est venue en faire la synthèse : le (m) de l’article R.422-2 CU ne prévoit qu’une seule exception au régime déclaratif : le changement de destination. Dans toute les autres hypothèses : modification d’aspect extérieur ou du volume du bâtiment et création d’un niveau supplémentaire, les travaux bénéficient du régime déclaratif si les critères prévus par ces même dispositions sont respectés.