LES CARACTERES DU PERMIS DE CONSTRUIRE

PLAN
I - LE CARACTERE D'ORDRE PUBLIC DU PERMIS DE CONSTRUIRE
    A - La législation sur le permis de construire s'impose à l'administration
    B - La législation sur le permis de construire s'impose à l'administré
        1 - La doctrine administrative relative aux accords entre particuliers
        2 - La jurisprudence administrative relative aux accords entre particuliers
II - LE CARACTERE REEL DU PERMIS DE CONSTRUIRE

La fonction essentielle du permis de construire est de veiller au respect des règles d'urbanisme. Cette règle est traduite, dans le Code de l'Urbanisme, à l'alinéa premier de l'article L.421-3, dans les termes suivants :"Le permis de construire ne peut être accordé que si les constructions projetées sont conformes aux dispositifs législatifs et réglementaires concernant l'implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur architecture, leurs dimensions et l'aménagement de leurs abords (...)".

De ce fait le permis de construire assure donc le respect de règles d'utilisation du sol qui s'imposent à tous et propres à chaque terrain. Aussi le permis de construire en tire-t-il deux caractères distincts : d'une part son caractère d'ordre public (I), d'autre part son caractère réel (II).

 I - LE CARACTERE D'ORDRE PUBLIC DU PERMIS DE CONSTRUIRE

Les règles du droit civil ont pour objet d'abord la défense de l'intérêt du propriétaire, et n'ont pas été édictées dans le but de créer une forme urbaine (même si elles aboutissent à une morphologie dominée par des préoccupations d'hygiène et d'ensoleillement). En revanche, les règles du droit de l'urbanisme ont pour objet d'obtenir un aménagement cohérent et harmonieux de l'espace urbain, de garantir l'aspect de certains sites ou quartiers et d'assurer l'intégration sans heurt des constructions nouvelles, au besoin au détriment du propriétaire.

Ces règles, pour être efficaces, doivent s'imposer à tous. Elles sont mises en oeuvre par le permis de construire qui, procédé de police administrative, est d'ordre public. La législation ou la réglementation sur le permis de construire a donc un caractère absolu : elle s'impose à l'administration commet à l'administré.

 A - La législation sur le permis de construire s'impose à l'administration

L'administration ne peut de son propre chef réduire les droits reconnus au constructeur par le Code de l'Urbanisme : un permis de construire n'a pu imposer l'ouverture du chantier dans les six mois alors que les textes en vigueur ne prévoyait la caducité de l'autorisation qu'au bout d'un an (CE 15 octobre 1982, ASS. DU CADRE DE VIE ET DES INTERETS DES RESIDENTS ET CONTRIBUABLES DE LAYAE - LEBON TABLE p792).

 Dans le même esprit, il est de jurisprudence constante qu'un simple avis donné par l'administration, voire des "assurances" données, ne lient pas la décision de celle-ci. De même, une tolérance administrative, même prolongée, laisse subsister une éventuelle infraction à la réglementation en vigueur.

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 B - La législation sur le permis de construire s'impose à l'administré

Le fait qu'un demandeur ait engagé une procédure d'octroi de permis de construire n'a pu lui retirer le droit de construire sans permis de construire si le projet entrait dans le champ d'application de l'exemption d'autorisation en vigueur à l'époque (CE 5 mai 1976, BAUCHET : Leb Table p1175).

 De même, un permis de construire est considéré comme toujours en vigueur tant qu'il n'a pas fait l'objet d'une décision administrative contraire, même si son bénéficiaire a déclaré y renoncer (T.G.I. GRASSE, 8 février 1973, AJPI 1973,I,798, note BERTRAND). Dans le même ordre idée, l'octroi d'un nouveau permis de construire n'emporte aucunement de plein droit abrogation d'un permis accordé précédemment. Seul un retrait de la décision peut avoir cet effet : ainsi le CE juge-t-il que l'octroi d'un permis de construire durant une procédure contentieuse relative à un permis précédent "ne prive pas de son objet le litige" (CE Sect. 13 décembre 1974, M.A.T.E.L.T. C/ Dle Gratet du Bouchage - Leb p 630 D.A. 1975 n° 13). 

D'une manière générale les "renonciations" à permis de construire par leur bénéficiaire sont inefficaces sans l'intervention de l'administration. (cf "Des prétendues renonciations à permis de construire" - AJDA 1976, p146).

Le caractère impératif des règles applicables au permis de construire entraine une conséquence importante : elle s'oppose à une pratique pourtant répandue : les accords entre particuliers ayant pour objet d'écarter l'application normale des règles d'urbanisme. En effet ces dernières sont des normes de droit public. Leur application ne peut donc pas être soumise à des conditions de droit privé. En ce sens un accord entre propriétaires voisins ne peut aboutir à faire obstacle à la délivrance d'un permis de construire, ni à l'inverse aboutir à la délivrance d'un tel permis à l'encontre des règles normalement applicables. 

Ceci a été précisé non seulement par la doctrine administrative mais encore par la jurisprudence. 

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1 - La doctrine administrative relative aux accords entre particuliers

C'est une circulaire du 27 juillet 1978 qui a synthétisé la doctrine administrative en cette matière. 

Ce texte rappelle que l'accord des voisins à une construction n'est nullement requis par le Code de l'Urbanisme et qu'un Plan d'Occupation des Sols prévoyant une telle disposition s'expose à la censure des juges. En effet des règles de droit public ne peuvent être subordonnées à des conditions de droit privé. 

En ce qui concerne le permis de construire, la circulaire envisage deux hypothèses :

• l'accord du voisin ne peut rendre légale une autorisation délivrée en méconnaissance des règles d'urbanisme. Celles-ci déterminent un ordonnancement urbain précis déterminé par la puissance publique. Un accord entre voisins ne peut y faire obstacle. Le principe est le même en ce qui concerne les dérogations. Ceci est d'autant plus vrai que ces dernières ne doivent être justifiées que par des raisons d'intérêt public. Une dérogation importante n'est pas purgée de son illégalité par l'accord du voisin. De même, ne adaptation mineure peut être attaquée devant le juge par le voisin même s'il avait déjà donné son accord dans le cadre de rapports de bon voisinage.
• le désaccord du voisin ne rend pas illégale de ce seul fait une autorisation de construire si elle respecte le droit applicable. La solution est la même pour les dérogations. Dans la mesure où l'adaptation mineure est accordée dans un intérêt public peu importe que le voisin donne ou non son accord. Une solution contraire aboutirait à faire dépendre la légalité d'une autorisation administrative de la volonté d'un particulier se déterminant selon son seul intérêt.

 La jurisprudence administrative peut sembler de prime abord moins nette.

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 2 - La jurisprudence administrative relative aux accords entre particuliers 

Certains arrêts (CE 18 mars 1970, SIEUR RODE - Leb p208 • CE 21 décembre 1978, DURAND - Leb p325 • CE 25 mai 1983, MANUFACTURE ALPHONSE CASTEX - Leb p213) sembleraient a priori remettre en cause la doctrine administrative très ferme en la matière, puisqu'ils ont annulé des permis de construire en l'absence du recueil de l'accord du voisin. Toutefois, une lecture attantive de ces arrêts montre que, dans ces différentes affaires, le juge n'était pas interrogé sur la légalité d'une telle exigence. Aussi ces décisions ne sont pas aussi déterminantes qu'elles le paraîssent.

 En revanche, un arrêt de 1981 pose clairement le principe adopté par le juge administratif sur ce problème : "Considérant, d'une part, qu'il ne saurait être dérogé aux prescriptions du règlement d'urbanisme approuvé (...) par des conventions passées entre les propriétaires d'immeubles voisins; qu'ainsi (...) ces stipulations, qui n'intéressent que les relations entre les propriétaires, n'autorisaient pas le Préfet de Paris à accorder un permis de construire pour un bâtiment ne satisfaisant pas aux règles de gabarit définies par le règlement d'urbanisme" (CE 18 mars 1981, SCI DE LA CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS - req. n° 4190 - cité pr G.LIET-VEAUX, JCA fasc.450-1 n° 22). 

Ainsi des conventions passées entre personnes privées ne peuvent avoir pour effet de faire obstacle à l'application de la législation sur le permis de construire. Une convention sur l'identité de la personne chargée de demander un permis de construire est inopposable à l'administration si cette convention déroge aux règlements (Cass.Soc. 14 décembre 1956,D 1957, p87). 

Mais le caractère d'ordre public de la législation sur le permis de construire n’ôte pas tout effet aux conventions privées. Ainsi, si un particulier s'était engagé à céder à la collectivité du terrain si le permis de construire demandé était accordé, il ne peut, une fois le permis obtenu, se rétracter lorsque l'engagement a été dans des conditions légales (Cass.Civ III 5 juillet 1977 : JCP 1978, ed N, Prat 6828). Pour G.LIET-VEAUX "il s'agit en effet d'une promesse conditionnelle dont rien n'interdit le respect" (JCA fasc 450-1, n° 32).

Dans la logique de ces principes un autre caractère peut être attaché au permis de construire : celui-ci ne dépend pas de la personne du propriétaire du terrain d'assiette.

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II - LE CARACTERE REEL DU PERMIS DE CONSTRUIRE 

Les règles fixées par les documents d'urbanisme pour l'affectation du sol doivent être indépendantes de la qualité du propriétaire. La destination des constructions admises par le P.O.S. l'est dans l'absolu : la destination restera possible même en cas de mutation du bien, elle sera interdite quelle que soit la qualité du propriétaire. 

Ce principe absolu est expliqué par le fait que le P.O.S. réglemente des droits réels et ne peut intervenir en fonction de la qualité des constructeurs : tous doivent être également soumis aux règles d'urbanisme. En effet, le P.O.S. organise l'espace en fonction d'exigences d'aménagement élaborer dans l'itérêt de la collectivité. Ces exigences ne peuvent donc dépendre de la qualité ou du statut personnel du propriétaire.

Il en résulte que le droit de construire est attaché au terrain et non à la personne. Aussi la qualité du demandeur ne peut-elle pas entrer en ligne de compte lors de l'instruction d'un dossier de permis de construire. La jurisprudence comme la doctrine sont d'accord sur ce point. 

Pour le Conseil d'Etat, "le permis de construire n'est pas délivré en considération de la personne qui en devient le titulaire" (CE 10 décembre 1965, SYNDICAT DES COPROPRIETAIRES DE L'IMMEUBLE PHARO-PASTEUR - Leb p684). 

M. H. PERINET-MARQUET ("Le transfert du permis de construire, Evolutions et incertitudes" : Droit et Ville 1982 n° 13 p74) différencie ce caractère réel du permis de construire du droit réel du droit civil. En effet, le permis de construire a en effet un caractère réel dans la mesure où il détermine la constructibilité d'un terrain et non les prérogatives de son propriétaire, lesquelles ne reposent que sur les dispositions légales et réglementaires applicables au statut des personnes propriétaires. 

Dans le même sens, le Professeur H. CHARLES (DS 1983, I.R. p.29) rappelle que le permis de construire n'a aucun caractère personnel, son statut restant indépendant de l'identité du propriétaire du terrain. 

Ce caractère réel a de nombreuses conséquences :

• le transfert du bénéfice du permis de construire d'une personne à une autre ne constitue pas un permis nouveau devant respecter de nouvelles règles intervenues postérieurement à l'octroi du permis transféré. 
• La mise en oeuvre d'un permis de construire par une autre personne que son bénéficiaire ne constitue pas une infraction au permis de construire (T.G.I. GRASSE, 8 février 1973 - AJPI 73, II p798, note BERTRAND). 
• De même, un Préfet ne peut retirer un permis de construire précédemment délivré au seul motif que le constructeur a faussement déclaré être exploitant agricole (CE 16 octobre 1985, OLIVIER - JCP 86, ed. G, IV, p.84). 

Mais ce caractère réel possède des limites : en effet, bien que lié au terrain vendu le permis de construire ne constitue pas un attribut dont le vendeur doive garantie (TOULOUSE, 7 février 1974, AJPI 74, p906, note ; DS 74, p301, note - Cass. Civ. III,29 avril 1975, GP 75, 2, 604, note ; JCP 75, ed. G, IV, p.197).