PLAN
I - les hypothèses dans lesquelles le sursis à statuer peut être prononcé
    A - Le sursis à statuer lié aux documents d’urbanisme
    B - le sursis à statuer liés aux opérations d’aménagement
II - Les décisions auxquelles le sursis à statuer peut être opposé

Par "domaine", il faut ici entendre à la fois les hypothèses dans lesquelles le sursis à statuer peut-être prononcé (I) et les décisions qu’il est possible de différer (II).

I - les hypothèses dans lesquelles le sursis à statuer peut être prononcé

Ces hypothèses sont définies par l'article L.111-7 du code de l'urbanisme. La loi n°85-719 du 10 juillet 1985 a sensiblement élargi les possibilités : désormais le sursis à statuer est utilisable dans six hypothèses qui recouvrent trois grands secteurs : les documents d'urbanisme (A) et les opérations d'aménagement (B).

A - Le sursis à statuer lié aux documents d’urbanisme

Le sursis à statuer constitue dans ce cadre une mesure de sauvegarde qui permet à l'administration d'assurer à un document d'urbanisme et une efficacité optimales pour l'avenir. Trois cas sont prévus par le code de l'urbanisme.

• L'élaboration ou la révision d'un plan d'occupation des sols

  L'article L.123-5 du code de l'urbanisme permet de surseoir à statuer à toutes demandes d'utilisation du sol dès la mise en révision d'un plan d'occupation des sols approuvé ou dès la prescription de ce plan. Ils faut remarquer que la simple hypothèse d'une modification du document ne permet pas l'utilisation de cette sauvegarde.

• L'élaboration d'un plan de sauvegarde et de mise en valeur

  Cette possibilité est ouverte, dans les secteurs sauvegardé, par l'article L.313-2 du code de l'urbanisme.

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B - le sursis à statuer liés aux opérations d’aménagement.

Quatre hypothèses entrent dans cette catégorie.

• La création d’une zone d'aménagement concerté

  C’est l’article L.123-7 du code de l'urbanisme qui prévoit cette possibilité. Avant la loi du 31 décembre 1976, la création d'une zone d'aménagement concerté mettait fin de plein droit à l'application du plan d'occupation des sols dans la zone. L'administration avait donc la possibilité de différer la réalisation de projets de construction jusqu'à l'approbation du plan d'aménagement de zone qui devait se substituer aux plans d'occupation des sols.

  Depuis 1976, la disparition du plan d'occupation des sols lors de la création d'une zone d'aménagement concerté n’est plus automatique. Si donc l'administration décide de maintenir ce document en vigueur, le recours au sursis à statuer devient difficilement justifiable et ne devrait plus qu’être exceptionnel. Dans le même sens, en cas l'élaboration du plan d'aménagement de zone, le plan d'occupation des sols continue à s'appliquer dans l’intervalle. Ainsi l’utilisation du sursis à statuer dans laquelle une application du plan d'occupation des sols compromettrait l'exécution du futur plan d'aménagement de zone. En d’autres termes, le recours, du sursis dans une Z.A.C. ne devrait jamais être systématique.

• Le sursis à statuer liée à l’expropriation

  L'article L.111-9 du code de l'urbanisme permet à l’autorité compétente de surseoir à statuer dès la date d'ouverture de l'enquête publique sur les demandes d'autorisation concernant les travaux, constructions ou installations à réaliser sur des terrains devant être compris dans le périmètre de l'opération.

  Cette disposition permet d'utiliser le sursis à statuer dans des parties du territoire où il n'est pas prévu de faire évoluer le document d'urbanisme existant, mais où une utilisation du sol différente de l'actuelle est envisagée.

  Toutefois l’existence de la possibilité de sursis ne peut être pris comme prétexte à un refus d’autorisation :

  “Considérant, en quatrième lieu, que, si aux termes de l'article L 111-9 du code de l'urbanisme "l'autorité compétente peut surseoir à statuer dans les conditions définies à l'article L 111-8 dès la date d'ouverture de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique d'une opération, sur les demandes d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations à réaliser sur des terrains devant être compris dans cette opération", ces dispositions n'autorisaient pas le maire de Roullens à refuser le permis de construire sollicité en arguant de la délibération du conseil municipal de la commune du 7 avril 1995 qui se bornait à demander au préfet de l’Aude d'engager la procédure de déclaration d'utilité publique du terrain d'implantation de la construction envisagée par M Solanille ;” (Cour administrative d'appel de Marseille18 Décembre 1997, Commune de Roullens : n°96MA12307)

• Le sursis à statuer liée aux travaux publics

  L'article L.111-10 du code de l'urbanisme permet l'utilisation du sursis à statuer dès que la mise à l'étude d'un projet de travaux publics a été pris en considération par l’autorité administrative compétente et que les terrains affectés à ce projet ont été délimités. Ceci permet d’assurer la faisabilité de travaux qui ne nécessitent pas le recours à l’expropriation mais qui présentent une grande importance dans la stratégie d'aménagement développée par l'administration.

• Le sursis à statuer lié aux opérations public d'aménagement d’ensemble

  La loi du 18 juillet 1985 a introduit dans le code de l’urbanisme la notion d’opération d’aménagement. Ce texte a dès lors élargi le domaine de sursis à statuer en modifiant l’article L.111-10 du code de l’urbanisme. Désormais cette mesure de sauvegarde peut être opposée à toute demande d’occupation et d’utilisation du sol pouvant compromettre ou rendre plus onéreuse une opération d’aménagement.

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II - Les décisions auxquelles le sursis à statuer peut être opposé

Quelles que soient les hypothèses, les textes sont très larges en ce qui concerne la définition des décisions auxquelles il est possible de surseoir . Le principe est qu'il peut être sursis à statuer sur toutes demandes d'autorisation d'utilisation ou d'occupation du sol :

• les constructions
• les lotissements
• les installations classées soumises à autorisation
• l'ouverture de terrain de camping ou de stationnement de caravanes
• les installations et travaux divers
• l'ouverture et l'exploitation de carrières
• les coupes et abattage d'arbres : les termes généraux des textes applicables ne s'opposent pas à l'application du sursis à statuer à ce type d'autorisation. Pourtant une circulaire n° 74-81 du 2 mai 1974 et une circulaire n° 77-114 du 1er août 1977 recommandaient de ne pas y recourir.

C'est pourquoi le certificat d'urbanisme, qui n'emporte aucune autorisation par lui même, ne peut se voir opposer un sursis à statuer. Il ne peut qu'en annoncer l'éventuelles utilisation lors du dépôt d'un permis de construire ultérieur.

Dans le même sens, puisque le sursis n'est opposable qu'aux demandes, il ne peut être utilisé pour remettre en cause une autorisation (tacite ou expresse) déjà délivrée. De même encore, il est difficile d’envisager qu’un sursis puisse faire suite à un retrait d'autorisation pour illégalité. En effet si l'autorisation retirée est illégale selon les documents d'urbanisme alors en vigueur, elle ne peut donner lieu qu'à un refus ultérieur et non à un sursis à statuer puisque celui-ci ne peut légalement être opposé pour des motifs de nature à justifier immédiatement un rejet définitif.

La question se pose de savoir si une déclaration de travaux peut se voir opposer un sursis à exécution. Dans les textes en tout cas, la déclaration de travaux est soumise à un régime déclaratif et non à un régime d’autorisation, ce qui laisserait supposer qu’aucun sursis n’est possible. La solution n’est pas neutre car déborde dans d’autres domaines. Ainsi jusqu'en 1986, il était possible d'opposer un sursis à statuer aux demandes d'autorisation de clôture. Or depuis cette date ce type d’autorisation est soumis au régime de la déclaration préalable. Le sursis est-il encore opposable ?

Dans un premier temps, il a semblé que l’apparence devait primer : la déclaration de travaux, soumise au régime déclaratif, ne pouvait pas se voir opposer un sursis à statuer. Cependant, une analyse plus fine de la procédure montre que la déclaration de travaux n’a de “déclaration” que le nom. Le déroulement même de la procédure et les pouvoirs accordés à l’administration montrent qu’il s’agit en réalité d’une procédure d’autorisation déguisée. C’est ce qu’a estimé la Cour Administrative d’appel de Lyon (22 septembre 1994, Salvini, D 1996, p276, Comm. H. Charles). Tirant les conséquences de ce même raisonnement la Cour Administrative d’Appel de Paris a pu récemment admettre qu’un sursis à statuer pouvait valablement être opposé à une déclaration de travaux (12 novembre 1998, M. Cagnard : n°96PA04627) :

"Considérant qu'aux termes de l'article L111-7 du code de l'urbanisme : "il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus par les articles L111-9 et L111-10 du présent titre, ainsi que par les articles L123-5 (alinéa premier), L123-7 et L313-2 (alinéa 2)" ; que l'article L422-1 du même code dispose : "Sont exemptés du permis de construire les constructions ou travaux dont la faible importance ne justifie pas l'exigence d'un permis de construire ; que l'article L422-2 du même code précise : "Les constructions ou travaux exemptés du permis de construire font l'objet d'une déclaration auprès du maire de la commune avant le commencement des travaux Sauf opposition dûment motivée, notifiée par l'autorité compétente en matière de permis de construire dans le délai d'un mois à compter de la réception de la déclaration, les travaux peuvent être exécutés sous réserve, le cas échéant, du respect des prescriptions notifiées dans les mêmes conditions" ; qu'enfin, l'article R422-9 du même code prévoit : "dans les communes où un plan d'occupation des sols a été approuvé le maire peut décider de s'opposer aux travaux projetés ou imposer des prescriptions" ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'autorité compétente peut s'opposer à une déclaration de travaux ou imposer des prescriptions ; que les travaux projetés ne pouvant être exécutés que dans l'hypothèse de non-opposition à une déclaration de travaux, lesdits travaux font ainsi l'objet soit d'une autorisation tacite, soit d'une autorisation explicite assortie de prescriptions de l'autorité compétente ; que, dès lors, la déclaration de travaux prévue à l'article L422-2 précité du code de l'urbanisme constitue une demande d'autorisation au sens des dispositions précitées de l'article L111-7 du même code et peut légalement faire l'objet d'un sursis à statuer si, nonobstant la faible importance des travaux, ceux-ci sont de nature à compromettre l'exécution d'un plan d'occupation des sols mis en révision ;(...)"

Une telle jurisprudence n’a apparemment pas encore été confirmée par le Conseil d’Etat. Si cela devait être le cas, il reste que les déclarations de travaux ne portent que sur des projets d’ampleur très limitée. Les hypothèses dans lesquelles ceux-ci seraient susceptibles de mettre en échec un futur POS devraient se révéler en pratique assez rares.