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LES
CONDITIONS DU SURSIS A STATUER
(dernière révision de ce texte
: le 20 avril 1999)
(© - J.-H. DRIARD - 1999)
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> les autorisations d'urbanisme > le
permis de construire > décision >
conditions du sursis
PLAN
I - Les conditions de délai
A - le sursis à statuer ne peut être prononcé que dans une
période de temps limitée
B - le sursis à statuer ne peut être prononcé que pour
une période de temps déterminée
II - les conditions de forme
A - les autorités compétentes
B - la forme et le contenu de la décision
III - les conditions de fond
A - les conditions mises à la validité du sursis
B - Le contrôle de la décision par le juge
1 - le contrôle du pouvoir d'appréciation de
l'administration
2 - Le contrôle de la décision d’opposer un sursis à
statuer
3 - le contrôle de la décision de ne pas opposer le
sursis à statuer
Du fait de son caractère exceptionnel, le recours au
sursis à statuer est soumis à des conditions de validité très strictes
de délai (I), de forme (II)
et de fond (III).
I - Les conditions de
délai
Le sursis à statuer permet à l'administration
d'éviter d'accorder une autorisation qui aurait dû normalement être
accordée au regard des textes applicables au jour de la décision. Il
faut donc prévaloir un document d’urbanisme en cours d’élaboration
ou une opération encore à l’état de projet sur une réglementation
régulièrement approuvée et normalement opposable aux tiers.
Cette possibilité est donc enserrée dans des
conditions de temps strictement définis: Elle ne peut être utilisée que
dans une période de temps limitée (A) et la
validité d'une telle décision ne peut être que limitée dans le temps (B).
A - le sursis à statuer ne peut
être prononcé que dans une période de temps limitée
Les règles fixées par les textes en la
matière varient selon l'hypothèse dans laquelle le sursis est envisagé.
- Dans l'hypothèse d'un sursis liés aux documents
d'urbanisme
Le principe est de permettre de sauvegarder
l'avenir entre le moment où l'élaboration de l'acte (ou la création
du périmètre) est décidée et où le document d'urbanisme
spécifique est opposable aux tiers.
Ainsi :
- pour le POS: le sursis à statuer peut-être
prononcé dès la prescription de son élaboration ou de sa mise
en révision. La période s'achève dès que le nouveau document
est opposables aux tiers (publication ou approbation selon le
cas).
- pour les secteurs sauvegardés: le sursis à
statuer peut être prononcé dès l'entrée en vigueur de l'acte
instituant le secteur et jusqu'à l'entrée en vigueur du plan de
sauvegarde et de mise en valeur.
- Dans l'hypothèse d'un sursis lié à une
opération ponctuelle ou globale d'aménagement
Les textes sont ici moins précis.
- La date de départ du délai est bien fixé.
Pour l'expropriation pour cause d'utilité publique, il s'agit de
la date d'ouverture de l'enquête préalable. Pour les travaux
publics il s'agit de la date à laquelle l'autorité
administrative a pris "en considération" le projet et
délimité les terrains touchés. De même par le
"périmètre d'aménagement", le délai dans lequel le
sursis à statuer peut être opposé part de la "prise en
considération" de l'aménagement par le conseil municipal
(ou par le préfet s'il s'agit d'un périmètre d’une opération
d'intérêt national).
- Par contre rien n'indique dans les textes la
date à laquelle la période prend fin. Certes l'article L 111-10
du code de l'urbanisme précise-t-il que, dans les deux derniers
cas cités ci-dessus, l'acte de prise en considération cesse de
produire ses effets si les travaux ou l'opération n'ont pas été
engagés dans les dix ans de cet acte. Mais il est difficile d'en
conclure que le sursis peut être opposé durant une aussi longue
période. Sans doute la date la plus la logique est serait celle
à laquelle le programme d'aménagement ou l'implantation des
ouvrages est connu avec suffisamment de précision.
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B - le sursis à
statuer ne peut être prononcé que pour une période de temps
déterminée
Le sursis à statuer ne peut être que
provisoire. C'est l'article L 111-8 du code de l'urbanisme qui limite sa
durée à deux ans, sans possibilité de prorogation. Le sursis cesse donc
de plein droit de produire ses effets au plus tard dans les deux ans de
son prononcé, et au plus tôt dès la survenance des événements mettant
fin à la période au cours de laquelle il peut être prononcée.
Toutefois, depuis la loi du 31 décembre 1976,
qui a modifié en ce sens l'article L.111-8 du code de l'urbanisme, il est
possible à l'administration d'opposer une nouvelle décision de sursis
après expiration d'un premier délai, et ce à deux conditions
cumulatives:
- le Nouveau sursis doit être prononcé sur une
base législative autre que celle ayant servi de fondement au sursis
initial.
- le motif de fait invoqué doit être différent de
celui invoqué pour justifier le sursis initial.
Par exemple, si un premier sursis est opposés
sur la base de l'article L.123-5 du code de l'urbanisme (prescription d'un
POS) pour préserver une future zone Na du futur plan, un deuxième sursis
peut être prononcé sur la base de l'article L.111-9 (DUP) pour
sauvegarder le périmètre de l'opération objet de la DUP.
Dans le cas de deux sursis successifs, la
durée totale du sursis ne peut excéder trois ans.
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II - les conditions
de forme
Ces conditions portent sur les autorités
compétentes (A)
et la forme et le contenu de la décision (B).
A - les autorités compétentes
Jusqu'en 1983, seul le préfet était
compétent pour opposer un sursis à statuer, sauf délégation de
signature d'ailleurs interprétée de façon limitative par la
jurisprudence.
Depuis, le représentant de l'Etat a perdu ce
monopole. Dans le code de l'urbanisme, l'expression l'autorité
administrative a été remplacé par l’expression "l'autorité
compétente" dans les articles du code de l'urbanisme traitant de
cette matière. Mais ce n'est qu'un décret de 1986 (n°
86 - 984 du 19 août 1986) qui a très clairement énoncé le
principe: "la décision de sursis à statuer prise dans les cas
prévus à l'article L.111-7 fait l'objet d'un arrêté motivé de
l'autorité compétentes pour autoriser les travaux, construction ou
installation faisant l'objet de la demande" (article
R.111-26-2 CU) ainsi, en ce qui concerne le permis de construire,
cette autorité compétente sera le maire (ou le président de
l'établissement public de coopération intercommunale) lorsqu'un POS a
été approuvé depuis plus de six mois et le Préfet dans le cas
contraire, en application de l'article R. 421 - 36 du code de l'urbanisme.
B - la forme et le
contenu de la décision
L'article R.111-26-2 du code de l'urbanisme précise
expressément que le sursis à statuer doit faire l'objet d'un arrêté.
Celui-ci doit être délivré dans le délai normal de l'instruction de la
demande à laquelle le sursis doit être opposé.
Passé ce délai, un sursis tardif peut-il
être opposé ? Le Conseil d'Etat semble y être opposé compte tenu du
large pouvoir d'appréciation de l'administration (CE
19 février 1965, Ministre de la Construction C/ Sté Dagomer et Baroche :
Leb. p.124). En n'opposant pas le sursis dans le délai
réglementaire, l'administration est censée avoir porté une
appréciation sur laquelle elle ne peut revenir: un sursis tardif ne peut
donc valoir retrait de l'autorisation tacite. Il ne pourrait en être
autrement qu'en cas d'erreur manifeste entachant l'autorisation tacite (CE
21 janvier 1976, Commune de Margon : JCP 1976, II, 18466).
La décision de l'autorité compétente doit
être motivée de manière précise. La simple référence aux textes
applicables est insuffisante (CE 1er juillet 1974,
Commune de Priscop : Leb p.385). Une motivation insuffisante
entache la décision d'irrégularité. La précision de cette motivation
est d'autant plus nécessaire que les études relatives au document ou à
l'opération à préserver sont plus avancées.
La motivation de la décision doit s'attacher
aux caractéristiques propres au dossier sans référence à des
éléments plus globaux. Ainsi, pour le Conseil d'Etat, le fait que des
permis de construire aient été délivrés sur des terrains voisins est
sans influence sur la légalité du sursis opposé à une demande (CE
10 décembre 1969, Consorts Fournel : leb. p.572).
L'arrêté motivé de l'autorité compétente
doit comporter deux précisions, imposées par l'article R.111-26-2, qui
applique les principes guidant la législation concernant l'information
des administrés et entre tout a fait dans l'esprit des textes relatif aux
relations entre l'administration et les administrés. La décision doit
mentionner la durée du sursis et le délai de confirmation de la demande
après expiration du sursis, sous peine d'inopposabilité de ce dernier au
demandeur.
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III - les
conditions de fond
L’analyse des conditions de fond du sursis à
statuer nécessite d’aborder d’une part les conditions unies à la
validité du sursis (1) et d’autre part l’étendue
du contrôle du juge (2).
A - les conditions mises à la
validité du sursis
Ces conditions sont en réalité différentes
selon le fondement légal de la décision.
- Si le sursis à statuer est utilisé sur le
fondement de l’article L.111-10 ou de l'article L.123-5 du code de
l'urbanisme, le projet auquel il est opposé doit être "de
nature à compromettre pouvoir rendre plus onéreuses l'exécution
du futur plan", condition qui peut-être dédoublée:
- Si le sursis est justifié par un projet
d'aménagement public une telle condition n'est pas prévue. Le
sursis est possible dès lors que la publication de l'acte de prise
en considération est antérieure à la demande (article L.111-10
alinéa 3). La même condition est édictée pour les travaux
publics.
- Si le sursis est justifié par un autre cas
(Z.A.C., secteurs sauvegardés, expropriation), il n'existe aucune
condition légale. Mais l'autorité compétente n'en possède pas
pour autant un pouvoir totalement discrétionnaire. Ainsi une
circulaire n° 73 - 94 du 16 mai 1973 relative aux Z.A.C. limite
l'utilisation du sursis au projet "susceptible de contrarier le
développement de la Z.A.C.". Simplement, du fait de l'absence
de conditions légales, le contrôle du juge sera moins approfondi.
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B - Le contrôle
de la décision par le juge
Le contrôle du juge sera différent selon la
décision à contrôler.
1 - le contrôle du pouvoir
d'appréciation de l'administration
Le prononcé d'un sursis à statuer n'est
qu'une simple faculté pour l'administration. Ce pouvoir
discrétionnaire a été très tôt reconnu (CE
3 mai 1952, Leclerc, leb. p.222).
La décision opposant un sursis à statuer
peut naturellement faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir,
mais pas d’une demande de sursis à exécution puisqu'il n'y a pas
modification de l'ordonnancement juridique (CE 4
mars 1980, Sté des Centres Commerciaux : Leb.T. p.836 - DA 1980
n°130 ; D 1980, IR, p.532). Même si le recours au sursis
n'est pas une obligation, le juge, par le biais de l'erreur manifeste
d'appréciation, peut toujours censurer des abus les plus criants de
l'administration (CE 14 octobre 1977, Ville du
Pouliguen : DA1977, n°380).
Ainsi est censuré l'octroi d'une
autorisation nécessaire à la réalisation d’une opération
immobilière quelques jours à peine avant que le plan d'occupation
des sols en cours d'élaboration ne devienne opposable (CE
23 octobre 1981, Peyramaure et autres : Leb. p.393 ; RDI 1982, p.76 ;
GP 17-18 mars 1982, p.11).
De même est censuré le refus d'un préfet
d'opposer un sursis à statuer à une demande méconnaissant les
dispositions d'un futur plan d'occupation des sols encore à l'étude
mais dont le contenu était déjà établi avec suffisamment de
précision (TA Versailles, 26 février 1981, Ass.
des Habitants de Chesnay : leb. p.518) et ce, même lorsque les
différences ne semblent pas considérables (TA
Lyon, 2 février 1978, Lasagne : Leb. p.564).
Pourtant cette jurisprudence contraignante
est très liée au cas d'espèces, et connaît des limites, puisque le
Conseil d'Etat à pu estimer que ne constituait pas une erreur
manifeste d'appréciation le fait de ne pas opposer de sursis à
statuer à une demande de permis de construire, douze jours avant la
publication du futur plan d'occupation des sols alors que le nouveau
coefficient d'occupation des sols applicable était déjà fixé
depuis un an et non respecté par la demande (CE
3 novembre 1982, Borrie et autres : REDI 1983, p.10).
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2 - Le
contrôle de la décision d’opposer un sursis à statuer
Le juge fait ici application du principe
selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie en
lui-même et non au regard d'autres décisions intervenues dans le
même domaine ou dans des circonstances identiques. Ainsi le fait que
des tiers aient obtenus un permis de construire est sans influence sur
une décision de sursis même opposé à un projet architecturalement
semblable (CE 4 mars 1980, Sté des Centres
Commerciaux : Leb.T. p.836 - DA 1980 n°130 ; D 1980, IR, p.532).
Sur recours d’une personne intéressée,
le juge différencie son contrôle selon le sens de la décision.
Selon un système identique à celui du contrôle de l'application des
règles permissives contenues dans les règles générales
d'urbanisme, la décision opposant un sursis à statuer est soumis au
"contrôle normal" puisque les textes édictent dans la
majorité des hypothèses des conditions plus ou moins précises. S'il
apparaît que les conditions mises par les textes à l'opposition d'un
sursis à statuer ne sont pas remplies, la décision est annulée
Pour ce faire, le Conseil d'Etat contrôle
la valeur probante des motifs allégués. Ce contrôle a été
réalisé par le juge depuis l'origine de l'existence du sursis à
statuer (CE 1 juillet 1939, Sieur Chardin : Leb
p.476).
Ainsi, un sursis prononcé au vu d'un
projet encore non définitif est légal (CE 13
mars 1970, SCREG : AJDA 1970 p.295). De même, le Conseil d'Etat
a jugé légal un sursis fondé sur le fait que le terrain d'assiette
du projet est situé dans une zone susceptible d'être réservée à
des équipements publics, alors même que les annexes du plan
d'occupation des sols n'étaient pas établies à la date de la
décision (CE 13 décembre 1975, Cie pour l’Equipement,
le Financement et la Construction, et Etabt. Particulier des Filles de
la Charité de St Vincent de Paul : Leb. p.612).
De même encore est légal un sursis fondé
sur une "utilisation possible... dans un but universitaire"
d'une propriété, dès lors que le projet d'utilisation présentait
un caractère suffisamment sérieux à la date ou a été pris
l'arrêté de sursis à statuer (CE 2 février
1977, époux Charpentier et Sieur Nicolas : AJDA 1977, p.631).
Est également considéré comme légal un
sursis à statuer destiné à préserver l'établissements d'une zone
Na (CE 1er décembre 1978, Cts Dory : AJDA
janvier 1979, p.32 et 36 ; AJPI avril 1979, p.52).
Toutefois, la décision opposant un sursis
à statuer doit être annulée si le futur POS servant de fondement à
celle-ci est dans un état d'avancement insuffisant pour justifier
légalement la décision (CE 4 décembre 1981,
Manceau : AJPI 1982, p.102)
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3 - le
contrôle de la décision de ne pas opposer le sursis à statuer
La décision de ne pas recourir au sursis,
n'est soumise à aucune condition. Le juge n’exerce donc qu'un
contrôle restreint. La décision de l'administration ne sera donc
annulée que si elle est entachée d'erreur manifeste (CE
14 juillet 1977, Ville de Pouliguen : DA 1977, n°380 - CE 26 janvier
1979, Ass. Déf. de l’Env. de Vendée, D 1979, IR, p.416 - CE 8
décembre 1978, Michon, AJPI 1979, p.52).
Il faut bien admettre que l'existence d'une
telle erreur n'est retenue qu'exceptionnellement par le Conseil d'Etat
(CE 16 octobre 1981, Dejeanne : Leb.T. p.968 -
CE 21 juin 1985, Sté Pariges : DA 1985, n°407). Voir
également : CAA PARIS 26 décembre 1995, Epoux
Marti et Commune de Bois-le-Roi : n° 94PA01696 - 94PA01733 -
95PA01500 - 95PA01550 :
“ Considérant qu'il
ressort des pièces du dossier que la demande de permis de
construire présentée par les époux MARTI concernait
l'édification d'une maison individuelle située sur la partie de
leur terrain classée par le futur plan d'occupation des sols en
zone NDb à vocation naturelle, où toute construction nouvelle
est prohibée à l'exception d'annexes aux constructions
existantes ; que la réalisation d'un tel projet était
manifestement de nature à compromettre l'exécution du futur plan
; que, par suite, en n'opposant pas un sursis à statuer à la
demande de permis de construire des époux MARTI, le maire de
Bois-le-Roi a commis une erreur manifeste d'appréciation ;(...)
”
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