Le coin du droit de l'urbanisme

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LE POUVOIR D'APPRECIATION DE L'ADMINISTRATION
OUVERT PAR LES TEXTES

(dernière révision de ce texte : le 3 mars 1998)
(© 1998 - J.-H. DRIARD)

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sommaire > les autorisations d'urbanisme > le permis de construire > décision >

pouvoir d'appréciation

PLAN
I - LES REGLES IMPERATIVES
    A - LA COMPETENCE LIEE
    B - LA COMPETENCE OBLIGATOIRE
II - LES REGLES PERMISSIVES
    A - LA COMPETENCE FACULTATIVE
    B - LA COMPETENCE QUASI-DISCRETIONNAIRE


 

On distingue traditionnellement, dans le "bloc de légalité", deux grands types de normes qui offrent aux autorités administratives un pouvoir d'appréciation bien différent. Certaines l'obligent à se prononcer dans un sens prédéterminé lorsque certaines conditions sont remplies : il s'agit des règles dites "impératives"(I). D'autres laissent l'autorité administrative choisir la décision la mieux adaptées aux circonstances en fonction des nécessités de l'intérêt général : il s'agit des règles permissives (II). 

I - LES REGLES IMPERATIVES

Le principe veut qu'une règle impérative impose à l'administration de prendre une décision dont le sens est prédéterminé lorsque certaines conditions, fixées par la règle elle-même, sont remplies. Bien entendu la force contraignante de ce type de règle dépendra étroitement de la précision des conditions fixées par la règle. L'administration se trouvera alors soit dans une situation de compétence liée (A), soit dans une situation de compétente obligatoire (B).

A - LA COMPETENCE LIEE

Les hypothèses dans lesquelles l'administration se trouve en situation de compétence liée ne sont pas très fréquentes dans le droit de l'urbanisme. Il en existe pourtant dans les "règles générales de l'urbanisme" (articles R.111-15 ou R.111-16 à 20, par exemple) ou dans les dispositions "classiques" des plans d'occupation des sols (règles relatives à la surface minimale des unités foncières, par exemple).

En ce cas, dès lors que la condition fixée est remplie, l'administration est tenue de prendre la décision dictée par le texte à appliquer. La réalisation de la condition requise n'est sujette à aucune marge d'appréciation (à moins qu'une dérogation ne soit possible) et le sens de la décision à prendre ne peut être librement interprétée.

Il en va différemment lorsque la compétence est simplement obligatoire.

B - LA COMPETENCE OBLIGATOIRE

En matière de compétence obligatoire, l'administration reste dans le cadre de normes impératives. Mais ici la condition prévue est assez peu précise et lui ouvre donc une certaine marge d'appréciation.

Le sens de la décision à prendre est toujours imposé par le texte, mais la réalisation de la condition mise à l'application de la norme dépendra étroitement de la qualification juridique des faits opérée par l'autorité compétente. L'article R.111-12 CU constitue une bonne illustration de cette hypothèse.

Le caractère contraignant de la norme est donc relativisé par le caractère plus ou moins précis des conditions de son application, ce qui ouvre alors à l'administration une marge d'appréciation variable en fonction de la formulation de la règle. Toutefois, il faut préciser que le juge contrôle lui-même la qualification juridique des faits opérée par l'administration. Ainsi, "la règle écrite donne à la fois à l'autorité administrative une certaine liberté d'appréciation et au juge le moyen de contrôler l'usage qu'elle en a fait" (Prof. SAVY - Droit de l'urbanisme, PUF, 1981). Pourtant, comme le souligne le Doyen CRISTINI, "il est difficile de déterminer qui est le mieux placé pour avoir une vision des choses la moins contestable possible" (Droit de l'urbanisme, LITEC 1985, p.445).

 II - LES REGLES PERMISSIVES

Dans le cadre d'une règle permissive, le texte permet à l'autorité compétente de prendre une décision prédéterminée sans toutefois l'y contraindre comme dans les cadre des normes impératives. Toutefois, la norme prévoit toujours des conditions d'application plus ou moins précises laissant l'administration plus ou moins libre de sa décision. Le plus souvent ces règles ouvrent donc une "compétence facultative" (A) mais pourra dans certains cas ouvrir la voie à une "compétence discrétionnaire" (B).

A - LA COMPETENCE FACULTATIVE

Les règles ouvrant une compétence facultative pour l'administration constitue la majorité des "règles générales de l'urbanisme". Ainsi un permis de construire peut-il être refusé si la construction prévue est "(...) de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique" (art. R.111-2 CU) ou si le terrain n'est pas desservi par une voirie "(...) répondant à l'importance ou à la destination de l'immeuble à construire" (art. R.111-7 CU). De même, l'administration peut imposes des espaces verts correspondant à l'importance de l'immeuble à construire (art. R.111-7 CU) ou la réalisation d'équipements divers indispensables à la desserte de l'immeuble (R.111-4 CU). Bien entendu, les règlements des plans d'occupation des sols peuvent également contenir de telles règles au gré de l'imagination de leurs rédacteurs.

Dans ce type d'hypothèse, la marge d'appréciation de l'autorité compétente peut être importante : elle dispose d'abord de la possibilité d'apprécier si la condition fixée par le texte est remplie ou non et ensuite, si la réponse est positive, elle peut décider si elle utilisera ou non la faculté de décision qui lui est offerte. Mais il ne s'agit pas d'une compétence discrétionnaire : le texte fixe des barrières à la décision, certes souples, que l'administration ne peut franchir. En outre elle ne peut prendre sa décision qu’après une étude particulière de chaque dossier. Ainsi l'administration ne peut régler a priori le sort de toutes les demandes d'autorisation de construire dans un secteur donné de la commune(CE 19 janvier 1983, CORNEC : RDI 1983, p.217 ; REDI 1984, n°105, p.67).

Mais bien évidemment l'autorité compétente sera d'autant plus libre de ses décisions que la règle sera imprécise. Le meilleur exemple est l'article R.111-21 dont la rédaction constitue une merveille de souplesse :

Art. R.111-21 : Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales

En revanche, l'appréciation qui sera faite par l'administration et la décision prise sera toujours étroitement contrôlée par le juge. Mais un pas de plus est franchi au bénéfice de l'administration lorsqu'une compétence quasi-discrétionnaire est mise en place par les textes.

B - LA COMPETENCE QUASI-DISCRETIONNAIRE

Cette compétence "quasi-discrétionnaire" ("quasi" parce qu'elle n'est pas une réelle compétence discrétionnaire) laisse à l'administration une marge d'appréciation très large, sous réserve naturellement d'agir dans l'intérêt général. Elle n’existe que lorsque le texte à appliquer n'indique ni les conditions ni le sens de la décision à prendre. Bien entendu en ce cas, le risque de discrimination illégitime et d'arbitraire est très grand.

En matière de permis de construire, cette compétence "quasi discrétionnaire" apparaît lorsque la règle d'urbanisme pose des conditions d'application beaucoup trop imprécise pour permettre de réellement apprécier le bien fondé de la décision. C'est alors au juge de fixer les limites à ne pas franchir et donc, qu'on le veuille ou non, de compléter informellement, jugement après jugement, la règle trop imprécise.

La compétence quasi-discrétionnaire apparaît également, en quelques sorte dans le "non-dit" des règles permissives.

C'est le cas par exemple de l'article L.421-4 CU : “Dès la publication de 1’arrêté déclarant d'utilité publique une opération, le permis de construire peut être refusé pour les travaux au les constructions à réaliser sur les terrains devant être compris dans l'opération.

Si l'administration "peut" refuser le permis de construire, c'est qu'il n'y est pas tenu et peut ne pas le refuser. Pour reprendre l'exemple de l'article R111-21 CU cité plus haut, l'administration peut refuser le permis de construire ou l'accorder avec des prescription particulières si la construction envisagée porte atteinte à un impératif esthétique. Ce qui veut dire que l'autorisation peut quand même être accordée, et ce sans condition. Ainsi donc si le permis de construire et refusé ou accordé avec des prescriptions, le juge vérifiera si les conditions posées par le texte sont respectées. Il s'agira d'un contrôle normal (CE 24 novembre 1976, Jidkoff et dame Alexandre : Leb. p.943 ; D 1977, IR, p.203 - CE 9 février 1977, Dame Phez et autres : D 1977, IR, p.201). En revanche si le permis de construire est accordé, le juge n'aura aucune condition de référence pour contrôler la décision. Il ne pourra vérifier que l'erreur manifeste d'appréciation. Il s'agira donc d'un contrôle minimum (CE 29 mars 1968, Sté du lotissement de la plage de Pampelonne : Leb. p.211 et concl. ; AJDA 1968 p.335 ; CE 7 novembre 1980, Min. Environnement et SCI Alvarado : AJDA 1982, p.49 et note).

Le raisonnement est le même pour le sursis à statuer : opposer une telle décision n'est jamais une obligation pour l'autorité compétente, sous réserve d'éviter une erreur manifeste d'appréciation.

Pour l'ensemble des ces règles, le principe de base est simple : même si la marge de manœuvre est large, la règle doit être impérativement être respectée telle qu'elle est écrite. Mais il est des cas dans lesquels l'administration peut décider d'écarter la règle normalement applicable.


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