OBSERVATIONS SOUS
TA NICE, 6 mai 1993, Préfet des Alpes-Maritimes

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Ce commentaire est reproduit ici avec l'aimable autorisation de la revue ETUDES FONCIERES (nota : ce lien s'ouvre dans une fenêtre indépendante) dans lequel il a été publié en 1993, n°60, p.37. Il est suggéré à l'utilisateur désirant citer ce texte de faire référence à cette publication à laquelle il pourra toujours se reporter

I - La division du territoire des communes en zones constitue le fondement même du droit des sols tel qu'il est conçu par le droit de l'urbanisme français. Sous réserve de respecter la définition générale des zones U, NA, NB, NC et ND fixées par l'article R.123-18,I du code l'urbanisme, les autorités administratives compétentes restent libres de déterminer les limites des zones d'un plan d'occupation des sols en fonction de la politique d'aménagement choisie et de subdiviser chaque zone en autant de secteurs ou de sous-secteurs que nécessaire.

Le tracé de chaque limite est fixé en opportunité par le Conseil Municipal et ne fait l'objet que d'un contrôle restreint par le juge (CE sect. 23 mars 1979, commune de Bouchemaine : leb p.127, concl. LABETOULLE ; AJDA 1979, N°6, p.80, chr. DUTEILLET DE LAMOTHE et ROBINEAU ; D.1979, IR p.416, obs. H. CHARLES ; D.1979, p.534, note BROUSSOLE ; JCP 1979, II, n° 19171, note BOUYSSOU). L'autorité administrative compétente bénéficie d'une grande liberté de choix et notamment n'a pas à tenir compte des modalités existantes d'utilisation des sols (CE 4 juillet 1980, Sté Engreval : Leb.T. p.927 ; DA 1980, n°319 ; D.1980, IR p.535, obs. H. CHARLES - CE 28 février 1986, SOLLEILLET, req. n°74276). En effet le plan d'occupation des sols est un document d'urbanisme prospectif qui édicte des règles traduisant une politique d'aménagement élaborée dans l'intérêt général. Il peut donc ne pas être une simple photographie de l'existant . Au cas particulier, le plan d'occupation des sols n'a pas à tenir compte des limites des "lieux-dits" du cadastre (CE 14 mars 1986 SCI Baussant, req. n°48.32) et son contenu ne peut dépendre de la personne des propriétaires ou de l'état de la propriété foncière, par ailleurs essentiellement contingente et appelée à évoluer en fonction des mutations successives.

Ainsi une même unité foncière pourra se trouver couverte par plusieurs zones soumises à des règles d'urbanisme souvent très différentes, soit que la propriété ait une surface trés importante, soit qu'elle ait un relief tourmenté allant par exemple de crête de colline en fond de vallon. Cette hypothèse n'est pas rare, la jurisprudence en témoigne. Elle n'en constitue pas moins un cas particulier qui complique singulièrement l'application du droit des sols et qui a posé des problèmes d'adaptation réglementaire aux autorités compétentes.

La pratique administrative avait de longue date élaboré des dispositions permettant de calculer les droits à construire produit par un terrain au prorata de la surface située dans chaque zone ou secteur, et de les répartir plus ou moins librement sur l'ensemble de la propriété. C'est ce système que mettait en place le plan d'occupation des sols de Nice.

II - Celui-ci comportait dans les articles 5 (superficie minimale exigée pour construire) et 14 (coefficient d'occupation des sols) de certaines zones une règle ainsi rédigée : "Si le terrain est couvert par plusieurs zones ou plusieurs secteurs, les droits et obligations de ce terrain au regard du présent article seront appréciés globalement au prorata des superficies des parties de terrain situées dans chaque secteur et répartis par le pétitionnaire sur l'ensemble du terrain en respectant l'intégration dans le site et dans le cas où le projet ne compromet pas la stabilité des terres."

Cette disposition, figurant dans la réglementation municipale depuis fort longtemps, a été régulièrement reconduite de révision en révision. De nombreuses autorisations d'utilisation du sol ont été délivrées sur son fondement sans que les services chargés du contrôle de la légalité s'en émeuvent outre mesure. Cependant le Préfet des Alpes Maritimes a fini par déférer un permis de construire au Tribunal Administratif en soulevant l'exception d'illégalité de la règle précitée.

Le Tribunal a fait droit à cette demande en annulant le permis de construire litigieux par un jugement du 6 mai 1993. Les termes de cette décision s'écartent délibérément du simple cas d'espèce pour prendre un caractère beaucoup plus général. Le tribunal Administratif de Nice contribue ainsi, dans l'attente d'une confirmation par le Conseil d'Etat, à l'élaboration de la réponse qu'il convient apporter à une question déjà ancienne : quels sont les effets juridiques attachés aux limites des zones ou secteurs d'un plan d'occupation des sols?

Avant d'apprécier l'apport de cette décision, il convient de dresser un rapide bilan de la jurisprudence en la matière.

III - Le problème posé par les terrains recouverts par plusieurs zones d'un plan d'occupation des sols n'a reçu jusqu'à présent que des solutions très ponctuelles et largement liées aux éléments propres à chaque espèce. Ainsi dès 1970, le Conseil d'Etat avait estimé que chaque partie d'un bâtiment situé à cheval sur la limite de deux zones devait respecter la règle de hauteur de la zone où elle se situe (CE 20 novembre 1970 Lepage, req. n°75.650). Cette jurisprudence a été confirmée beaucoup plus tard (CE 18 mars 1988 Brun, req. n°70.020). L'ensemble des décisions en la matière se complète toutefois pour former un tout cohérent.

Un principe a déjà été élaboré de longue date par le juge administratif dans des hypothèses proches : il n'est pas possible "d'effacer" la limite d'un périmètre soumis à une réglementation spécifique pour faire bénéficier une partie de propriété de droits qui ne lui sont pas applicables. C'est le cas pour les limites d'un lotissement (TA NICE 4 juillet 1975, Fayet : Leb.T. p.1335 - TA GRENOBLE 15 février 1978, Deburghraeve : Leb.T. p.975). C'est le cas également pour les limites d'une zone d'intervention foncière (CE 29 juillet 1983 Association de Défense de Kergavarel : AJDA 1984 p.52, note J. CHAPUISAT).

C'est durant les années 1980 que s'est dessinée une jurisprudence appliquant par touches successives ce même principe à la pratique administrative de la "globalisation" des droits à construire lorsqu'un terrain est recouvert par des zones ou des secteurs différents d'un plan d'occupation des sols.

C'est à propos de la règle imposant une superficie minimum aux terrains constructibles que le juge s'est tout d'abord prononcé. Ainsi un propriétaire ne peut-il pas prendre en compte l'ensemble de la surface de son terrain si celui-ci est en partie situé dans une zone inconstructible. Si la surface de la partie située dans la zone constructible est inférieure au minimum fixé par le réglement qui lui est applicable, la construction est impossible même si l'ensemble du terrain dépasse largement ce minimum (TA VERSAILLES 3 juillet 1980, Saint-Geours : Leb.T. p.934 ; CE 13 mars 1987, Mme Alepee-Fabre C/ commune de Boulbon : AJDA 1987, p.559, obs. E. FATOME). Cette solution a ultérieurement été étendue au cas où l'unité foncière est situé à cheval sur deux zones constructibles (CE 3 juin 1988 Commissaire de la République du Var : AJDA 1988, p.766, obs. J.-B. AUBY).

Le juge administratif a par la suite appliqué cette jurisprudence à un autre type de norme d'urbanisme : la règle fixant une emprise au sol maximum aux constructions. L'autorisation de réaliser un immeuble dans une partie d'un terrain a ainsi été jugée illégale si l'emprise de cette construction excède le maximum autorisé par le règlement de la zone d'implantation, et ce quelle que soit la règle applicable en matière d'emprise au sol dans la partie du terrain situé dans une autre zone du plan d'occupation des sols (CE sect. 26 février 1988, Mme Sales : AJDA 1988, p.367, chr. p.334 M.AZIBERT et M. DE BOISDEFFRE ; RFDA 1988, p.970, concl. Ch. VIGOUROUX ; Les Petites Affiches 13 mai 1988, p.4, note J. MORAND-DEVILLIER).

A notre connaissance, le juge administratif n'avait pas eu encore l'occasion de se prononcer sur la légalité du calcul de la densité des constructions "au prorata" des surfaces des différentes zones recouvrant le terrain.

IV - Dans ce contexte, le jugement du Tribunal Administratif de Nice prend tout son sens. Pour ce dernier, il résulte des articles L.123-1 et R.123-21 du code de l'urbanisme "que chaque zone ou secteur délimité par un plan d'occupation d'occupation des sols comporte des règles d'urbanisme spécifiques qu'il n'est pas possible légalement de transférer sur une autre zone ou secteur." Ainsi la possibilité d'appliquer les règles de densité définies pour une zone ou un secteur déterminé à des parcelles soumises à un tout autre zonage "contrevient au principe de spécificité édicté pour chaque zone ou secteur" par les articles précités.

Un argument de texte semble cependant contredire cette solution. L'article R.123-22,2° du code de l'urbanisme précise en effet que le coefficient d'occupation des sols "s'applique à la superficie du terrain qui fait l'objet de la demande d'autorisation de construire ou de lotir." Or, au sens de ce texte, le "terrain qui fait l'objet de la demande" doit s'entendre comme l'unité foncière, c'est à dire un ensemble de parcelles d'un seul tenant appartenant à un seul propriétaire. Pourquoi, dès lors, ne pas pouvoir estimer que le coefficient applicable à l'unité foncière est la résultante de chaque coefficients d'occupation des sols applicable dans les différentes zones qui recouvrent le terrain ? Ce coefficient viendrait en quelque sorte "doubler" celui normalement fixé par le règlement de la zone

Certes les articles R.123-21,2°,e et R.123-22,1° du code de l'urbanisme permettent une grande souplesse dans la détermination des règles de densité. Il est en effet toujours possible, dans une zone ou partie de zone, de fixer un coefficient d'occupation des sols de droit commun assorti d'un coefficient alternatif (le plus souvent plus élevé) qui ne pourra être utilisé que dans des conditions très précises et déterminée par le règlement lui-même (terrain très étendu, réalisation d'un habitat groupé, ...). Il est également possible dans une même zone de définir des coefficients différenciés en fonction des diverses affectations possibles des constructions (logements, bureau, hôtel,...). Mais dans tous ces cas chaque norme de densité est prédéterminée et s'applique uniformément et objectivement à toute construction remplissant les conditions édictées par le règlement de la zone.

En revanche, admettre le calcul du coefficient d'occupation des sols applicable à une unité foncière "au prorata" de la surface existant pour chaque zone qui la recouvre conduirait à admettre l'application d'un "coefficient virtuel", non prévu expressément par le réglement d'urbanisme applicable puisque obtenu par calcul mathématique, propre à chaque unité foncière et se modifiant automatiquement avec le temps au gré des divisions ou des rattachements de parcelles. La règle d'urbanisme perdrait de ce fait son caractère général et objectif.

Admettre ce calcul conduirait également à méconnaître un principe essentiel : au-delà des droits de construire qu'il attribue, le règlement d'une zone traduit la forme urbaine choisie précisément pour la portion de territoire communal concerné en fonction de ses caractéristiques propres, de son niveau d'équipement actuel ou futur et de la politique globale d'aménagement définie par les élus. C'est ce que le Tribunal Administratif de Nice traduit, dans le jugement commenté, par le "principe de spécificité" édicté pour chaque zone par le code de l'urbanisme. Les droits à bâtir dont bénéficient les propriétés ne sont justifiés qu'au travers de l'intérêt général que traduit la forme urbaine définie par l'autorité compétente et les limites de chaque zone ou secteur du plan doivent être conçus comme de véritables cloisons étanches.

Le fait qu'une même propriété soit recouverte par plusieurs zones ne devrait jamais être le fruit du seul hasard, mais résulter d'une réflexion approfondie et traduire une volonté urbaine précise. Or, autoriser une construction dépassant la densité correspondant à la superficie du terrain situé dans la zone considérée revient détruire la cohérence des choix d'aménagement opérés lors de l'élaboration du règlement de cette zone.

Sans doute pour éviter ce risque, le plan d'occupation des sols de Nice avait assorti d'un butoir l'application du calcul du coefficient d'occupation des sols "au prorata" : la libre répartition par le constructeur des droits à batir sur l'ensemble du terrain devait "respecter l'intégration dans le site". Or cette limitation n'est que toute théorique. En pratique la notion "d'intégration" fait appel à trop de subjectivité pour être un garde-fou efficace. Cette disposition n'a d'ailleurs pas empêché le permis de construire annulé d'autoriser la réalisation respective de trois et quatre volumes dans des zones ou un seul pouvait normalement être implanté.

Le rejet par le Tribunal Administratif de Nice de l'application du système du "prorata" au calcul de la densité des constructions ne peut donc qu'être approuvé.

V - Bien entendu les implications pratiques de cette décision, et au-delà de l'ensemble de la jurisprudence sus-rappelée, ne sont pas neutres : des terrains de surface importante pourront devenir inconstructibles de fait si notamment aucune de leur portion ne respecte la règle de surface minimale fixée par le règlement de la zone où elle se situe.

Le système qui vient d'être censuré n'était en quelque sorte qu'une incitation au moindre effort : grâce à lui, les limites des différentes zones d'un plan d'occupation des sols peuvaient ne pas être étudiées avec toute la précision souhaitable, puisque son application permettait par la suite de résoudre aisément les problèmes de franges.

Les concepteurs des règlements d'urbanisme devront désormais en permanence se demander si la division d'une propriété en plusieurs zones s'impose réellement. Si oui, l'intérêt général doit l'emporter sur l'intérêt patrimonial du propriétaire. Si non, une étude plus stricte du tracé du zonage est nécessaire.

La fiabilité, la qualité des règlements d'urbanisme, et donc de l'aménagement urbain, ne pourront qu'y gagner.

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