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sommaire > les autorisations d'urbanisme > jurisprudence > CAA LYON 19 avril 1994

Ce commentaire est reproduit ici avec l'aimable autorisation de la revue ETUDES FONCIERES (nota : ce lien s'affiche dans une fenêtre indépendante) dans lequel il a été publié en 1994, nº64, p.56. Il est suggéré à l'utilisateur désirant citer ce texte de faire référence à cette publication à laquelle il pourra toujours se reporter

La définition du droit des sols repose, dans le droit de l'urbanisme français, sur le découpage du territoire communal en différentes zones auxquelles sont attachées une réglementation particulière. Chaque zone peut elle-même être divisée en autant de secteurs que nécessite la traduction, dans le plan d'occupation des sols, de la politique d'aménagement urbain poursuivie par le Conseil Municipal. Ce zonage, souvent fort complexe, aboutit parfois à des conséquences indésirables : des unités foncières peuvent être recouvertes par plusieurs zones différentes, soit parce que leur superficie est importante, soit parce qu'elles se situent dans une partie de territoire à relief tourmenté. Le calcul par le propriétaire de ses droits à bâtir peut devenir alors d'une complication extrême.

La commune de Nice avait cru pouvoir simplifier le problème en précisant dans les articles 5 (superficie minimale exigée pour construire) et 14 (coefficient d'occupation des sols) du règlement de certaines zones, que les droits à construire pouvaient être calculés globalement au prorata des superficies existantes dans chaque zone et réparties ensuite librement sur l'ensemble du terrain. Seules deux limites étaient prévues : l'intégration des constructions dans le site et les impératifs de stabilité de tenue des terres.

Sur déféré préfectoral d'un permis de construire accordé sur le fondement de telles dispositions, le Tribunal Administratif de Nice tirait des articles L.123-1 et R.123-21 du code de l'urbanisme un principe simple : "Chaque zone ou secteur délimité par un POS comporte des règles spécifiques qu'il n'est pas possible légalement de transférer sur une autre zone ou secteur". Ainsi, la règle dite "du prorata" prévue par le POS de Nice "contrevient au principe de spécificité édicté pour chaque zone ou secteur" par les articles précités (TA NICE 6 mai 1993, Préfet des Alpes-Maritimes : req.93.350 - cf. J.-H. DRIARD "Terrain à cheval sur plusieurs zones" : Etudes Foncières n°60, septembre 1993, p.37).

Ce jugement présentait un grand intérêt : il était, à notre connaissance, la première décision de la juridiction administrative à se prononcer sur l'application de la "règle du prorata" au calcul de la densité des constructions. Il constituait ainsi une contribution à l'évolution d'une jurisprudence qui s'était auparavant prononcée sur d'autres aspects du problème, à chaque fois dans le sens de l'illégalité

• pour la règle de superficie minimum : CE 13 mars 1987, Mme Alepée-Fabre c/ Cne de Boulbon : AJDA 1987, p.559, obs.E. Fatôme ; CE 3 juin 1988, Commissaire de la République du Var : AJDA 1988, p.766, obs. J.-B. Auby
• pour la règle de l'emprise au sol : CE sect. 26 février 1988, Mme Sales : AJDA 1988, p.367, chr. p.334, obs M. Azibert et M. de Boisdeffre ; RFDA 1988, p970, concl. Vigouroux ; Les Petites Affiches 13 mai 1988, p.4, note J. Morand-Devillier.

Saisie par la commune de Nice, la Cour Administrative d'Appel de Lyon vient de confirmer le jugement du Tribunal Administratif (CAA Lyon 19 avril 1994, Ville de Nice, n°93LY01006). L'arrêt rendu n'est pas une reprise pure et simple des motifs de la décision de première instance. La Cour analyse au contraire le problème posé sous un angle nouveau : les dispositions contestées par le Préfet ont "pour effet de transférer les droits et obligations de la partie d'un terrain située dans un secteur déterminé à celle située dans un autre secteur, et d'autoriser dés lors, dans ce dernier secteur, un dépassement du COS". Or ce dépassement étant autorisé "en l'absence de toute prescription d'urbanisme ou d'architecture le justifiant et de tout projet tendant à renforcer les équipement collectifs" les dispositions du POS de Nice ne pouvaient trouver leur fondement légal dans l'article L.123-1 CU.

La constatation de départ est donc la même : le calcul global des droits à construire au prorata des surfaces de terrain situés dans chaque zones a pour effet de transférer des droits d'une zone sur une autre. La conclusion est également identique : la violation de l'article L.123-1 du code de l'urbanisme. En revanche, l'analyse diffère. Pour le Tribunal Administratif, il semble que ce soit le transfert même des droits à construire d'une zone sur une autre qui doit être censuré. Pour la Cour Administrative d'Appel, ce transfert n'est illégal que dans la mesure où il autorise un dépassement du coefficient d'occupation des sols en violation des dispositions du code de l'urbanisme.

L'appréciation du juge d'appel est donc nuancée. Il faut cependant se garder d'une lecture trop permissive de cet arrêt qui tendrait à laisser croire que la Cour de Lyon a entendu valider le principe du prorata en ne censurant, tout au plus, qu'une insuffisance dans la rédaction du règlement du plan d'occupation des sols.

Loin d'être en opposition, les deux décisions sont en réalité complémentaires.

Le principe de spécificité dégagé par le Tribunal Administratif de Nice n'est pas remis en cause. Les possibilités de construire attachées à chaque zone ou à chaque secteur traduisent la politique d'aménagement de l'espace voulu par le conseil municipal en fonction non seulement de sa vision de la cité dans l'avenir mais également des caractéristiques propres à la partie concernée du territoire communal : activités ou occupation du sol souhaités, caractéristiques physiques, existence de perspectives ou de paysages urbains ou naturels à mettre en valeur ou à préserver, desserte par les réseaux actuels ou futurs, etc... L'étendue des droits et obligations qu'implique le classement d'un terrain (ou d'une partie d'un terrain) dans telle ou telle zone correspond donc étroitement à ce qu'impose la spécificité de chacune d'elle.

Cependant, l'aménagement urbain se doit d'être suffisamment pragmatique et souple afin de se plier aux exigences de la réalité. Il est extrêmement rare qu'au sein d'une même zone le territoire soit absolument uniforme. Or, même si c'est théoriquement envisageable, il est en pratique impossible de multiplier à l'infini les types de zones ou de secteurs, ne serait-ce que pour des raisons de lisibilité des documents graphiques et d'accessibilité de la règle d'urbanisme.

Dans les faits les zones et secteurs d'un plan d'occupation des sols rassemblent des portions de territoire présentant des caractéristiques essentielles communes tout en conservant entres elles une diversité plus ou moins grande. Lorsque celle-ci justifie un traitement spécifique, le code de l'urbanisme permet de la traduire en termes réglementaires, sans pour autant alourdir le POS par la définition de véritables zones ou secteurs supplémentaires.

C'est dans la définition des moyens offerts aux concepteurs des POS qu'intervient l'arrêt de la Cour Administrative de Lyon du 19 avril 1994. Cette décision relève en effet que l'article L.123-1 du code de l'urbanisme prévoit deux hypothèses bien distinctes :

- Une hypothèse très générale, permettant de dépasser la densité normalement autorisée par l'application du coefficient d'occupation des sols, grâce à des règles particulières d'implantation, de destination ou de nature, d'aspect extérieur et de dimension des constructions (antépénultième alinéa).

- Une hypothèse plus particulière, ne concernant que le cas d'une reconstruction sur place ou d'un aménagement d'un bâtiment existant. En ce cas le POS peut prévoir des zones ou parties de zones dans lesquelles une surdensité pourra être autorisée, ou même imposée, à concurrence de la densité initiale de l'immeuble (5º paragraphe).

Ces possibilités de dépassement de COS, limitativement énumérées, sont soumises à une triple condition, communes aux deux hypothèses :

- Elles doivent être expressément prévues par les documents du POS, soit à l'article 15 du règlement de la zone dans le cas du dépassement du COS (art. R.123-21,2°,e CU), soit par le biais d'un périmètre spécifique délimité dans le document graphique dans le cas de la surdensité autorisée ou imposée (art. R.123-18,II,4° CU).

- Elles doivent être précisément justifiées par des motifs d'urbanisme ou d'architecture (ou bien par un projet de renforcement de capacité des équipements collectifs dans le seul cas de l'autorisation de dépassement de COS). Cette motivation est indispensable : toute disposition d'un réglement d'urbanisme ou toute décision permettant un dépassement de la densité normalement admise non justifiée ou justifiée différemment est entachée d'illégalité. Ce principe a été rappelé de longue date par le Conseil d'Etat (CE 21 mai 1982, SCI Montchâteau et autre : Leb.T. p.780 - CE 7 octobre 1988, Commune de Saint-Romain de Popey : Leb p.332). La motivation de l'arrêt du 19 avril 1994 ici commenté est sur ce point dans le droit fil de cette jurisprudence, dont il reprend scrupuleusement la formulation.

- Leur importance doit être limitée. Si cette condition est fixée par les dispositions même de l'article L.123-1 précité pour l'hypothèse d'une reconstruction sur place d'un immeuble (le dépassement ne peut, au plus, que permettre une densité égale à celle de l'immeuble existant), elle résulte de la jurisprudence pour l'hypothèse la plus générale de dépassement du coefficient d'occupation des sols : le réglement d'urbanisme doit en ce cas prévoir des "normes de construction" et fixer en particulier, directement ou indirectement, un plafond au dépassement autorisé (CE 30 janvier 1991, Commune de Moulins : Leb.T. p.1251 - CE 2 décembre 1991, M. et Mme Souillé c/ Ville de Paris : Leb.T. p.1251 ; AJDA 1992, p.170, note C. Maugüé et R. Schwartz ; RFDA 1992, n°6, p.1041, concl. R. Abraham). L'ampleur du dépassement de la densité normalement autorisable peut ainsi être limitée simplement par une valeur chiffrée, mais également par le jeu d'autres règles déterminées par les rédacteur du POS en fonction des particularités de la zone, dégageant ainsi un espace de liberté dans l'appréciation des moyens à mettre en oeuvre pour définir le plafond imposé par le juge.

Les décisions successives des deux degrés de la juridiction administrative sont donc tout à fait conciliables : la création d'une zone ou d'un secteur dans un plan d'occupation des sols, ainsi que l'édiction du réglement qui lui est attaché, obéit à des impératifs d'urbanisme qui créent les conditions d'une véritable spécificité, notamment en ce qui concerne la détermination de la densité maximale admissible. Un dépassement inconsidéré et non maîtrisé de celle-ci entraine la disparition de la cohérence d'aménagement et porte atteinte à cette spécificité. C'est pourquoi la loi organise précisément les conditions dans lesquelles ce dépassement peut être envisagé et limite strictement son usage à la seule prise en compte des particularités propres à la portion de territoire considérée. Tout dépassement prévu et autorisé en dehors de ce cadre précis est entaché d'illégalité. Par sa décision, la Cour Administrative d'Appel de Lyon confirme donc bien le "principe de spécificité" dégagé par le Tribunal Administratif.

Ainsi, pour en revenir plus précisémént à l'hypothèse d'une unité foncière située dans plusieurs zones distinctes du POS, la régle fondamentale demeure le calcul des droits à construire zone par zone, en fonction de la surface existante dans chacune d'elles et sans possibilité de transfert des droits d'une zone sur une autre. Le principe de la "cloison étanche" reste valable. Cependant, pour des raisons d'urbanisme ou d'architecture, les concepteurs du POS peuvent estimer nécessaire, dans certain cas, d'admettre sur une partie de l'unité foncière une densité supérieure à celle normalement admise, et ce pour tenir compte de la spécificité de la zone où est situé le terrain. Il ne pourra alors être faire appel qu'à la technique du dépassement de COS tel qu'il est encadré par les dispositions des articles L.123-1, R.123-18 et R.123-21 du code de l'urbanisme et par la jurisprudence administrative.

On passe dès lors d'une surdensité issue d'une pratique administrative mise au point bien souvent dans le seul soucis de ne pas léser les intérêts patrimoniaux des propriétaires, à une surdensité explicitement prévue par la loi, raisonnée et gérée dans le seul intérêt public d'urbanisme.

L'arrêt de la Cour Administrative d'Appel de Lyon vient rappeler ainsi fort opportunément que le droit de l'urbanisme met à la disposition des autorités communales une série d'outils ayant chacun une fonction et une utilité propre. Aucun n'est interchangeable et les confondre peut aboutir à remettre en cause la nécessaire maîtrise du développement urbain.

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