LES EFFETS DU CERTIFICAT D'URBANISME
A L'EGARD DES ADMINISTRES

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PLAN
I - LA GARANTIE CONTRE LES CHANGEMENTS DE REGLEMENTATION
    A - L'ETENDUE DE LA GARANTIE
    B - LA DUREE DE LA GARANTIE
    C - LES CONDITIONS DE LA GARANTIE
        1 - LA CONDITION DE DELAI DE DEPOT
        2 - LA CONDITION DE REGULARITE DU CERTIFICAT
II - L'ABSENCE DE GARANTIE DE L'OBTENTION D'UNE AUTORISATION
    A - L'ABSENCE DE GARANTIE DUE AU CONTENU DU CERTIFICAT
    B - L'ABSENCE DE GARANTIE DUE A L'OBJET DU CERTIFICAT

A l'égard de l'administré, les certificats d'urbanisme produisent un double effet que la réforme induite par la loi n°20000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains n'a pas fondamentalement modifié.

D'abord il informe sur l'étendu des droits et obligations des candidats-constructeurs sur le terrain objet de la demande de certificat. Cet effet ne présente pas de difficultés particulières. Sur ce point, il faut souligner que le certificat n'est plus ni positif ni négatif. C'est donc de l'information brute qui est désormais fournie au demandeur, lequel devra par la suite la "décrypter" par ses propres moyens.

Ensuite il permet de garantir l'administré contre les changements de réglementation de l'urbanisme. Cet effet est important et pose, lui, des problèmes redoutables. Il résulte des dispositions de l'article L.410-1 c. urb. qui ne vise au sens littéral que les certificats portant sur un projet précis, appelés également "certificats opérationnels". Cependant la jurisprudence administrative a étendu cet effet à l'ensemble des certificats.

Cet effet conservatoire des droits des administrés n'est pourtant pas absolu : si le certificat constitue bien une garantie contre les modifications de la règle d'urbanisme (I), il ne peut assurer l'obtention d'un permis de construire (II).

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I - LA GARANTIE CONTRE LES CHANGEMENTS DE REGLEMENTATION

Le certificat d'urbanisme constitue une garantie contre les modifications de la réglementation de l'urbanisme. Cette garantie est toutefois limitée dans son étendue (A), dans sa durée (B) et dans ses conditions (C).

 A - L'ETENDUE DE LA GARANTIE

Avant la réforme de décembre 2000, la garantie contre les changements de réglementation ne jouait que sur le contenu même de la règle d'urbanisme et la desserte du terrain en équipement public.

Désormais elle joue non seulement sur la règle d'urbanisme et la desserte du terrain en équipement public, mais aussi sur le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que sur les limitations administratives au droit de propriété applicables au terrain, à l'exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. C'est dire si le caractère protecteur du certificat d'urbanisme a été renforcé.

Lorsque la garantie joue, elle crée un droit acquis au maintient de l'état de la réglementation à ce qu'elle était au jour de sa délivrance. Cependant cette garantie n'est pas illimitée dans le temps.

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 B - LA DUREE DE LA GARANTIE

La garantie apportée à l'administré est limité à un an pour le certificat d'information générale et à 18 mois au maximum pour le certificat dit "opérationnels". Dans ce dernier cas, la durée de la garantie doit obligatoirement être précisée dans le certificat d'urbanisme lui même (art. R.410-14 c.urb.). Avant la réforme introduite par la loi S.R.U., le certificat pouvait être prorogé pour une année supplémentaire si entre temps le POS n'avait pas évolué défavorablement. Désormais, la prorogation peut-être beaucoup plus longue, par périodes de temps successives  d'une année, à la condition d'une part que la demande soit faite à chaque fois au moins deux mois avant l'expiration de la validité du document, et d'autre part que les prescriptions d'urbanisme, les servitudes administratives de tous ordres et le régime des taxes et participations d'urbanisme applicables au terrain n'aient pas elles-mêmes évoluées (art. R.410-18 c. urb.).

Il faut bien préciser que ce qui est garanti est le maintient des règles d'urbanisme mentionnées dans le certificat en cas de changement de celles-ci. Ce qu'il est convenu d'appeler la "durée de validité" du certificat d'urbanisme ne touche que cette garantie, pas le certificat lui-même. En d'autres termes, tant que le plan d'occupation des sols n'évolue pas, la valeur informative du certificat n'est pas remise en cause même au delà de l'année, et ce tant que la réglementation de l'urbanisme ne change pas.

Ces réserves étant précisées, lorsqu'un permis de construire est déposé dans la période de validité d'un certificat, le pétitionnaire bénéficie du droit acquis au maintient des règles mentionnées. L'autorisation de construire sera alors instruite en fonction de ces dernières et non en fonction des nouvelles plus défavorables.

Si donc la garantie apportée par le certificat d'urbanisme est réelle pour l'administré, elle n'est pas absolue puisque soumise à des conditions précises

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C - LES CONDITIONS DE LA GARANTIE

Ces conditions sont au nombre de deux : il faut d'une part que la demande de permis de construire soit présentée pendant la durée de validité du certificat (1) ; il faut d'autre part que le certificat dont l'administré se prévaut ait été régulièrement délivré (2).

 1 - LA CONDITION DE DELAI DE DEPOT

La garantie joue si la demande est déposée pendant la durée de validité du certificat, même si l'autorisation est délivrée après l'expiration du délai. Certaines décisions de tribunaux administratifs, dont la clarté n'est pas la meilleure des qualités, semblent exiger que le dossier soit recevable avant l'expiration du délai pour que la garantie joue. Ceci pour éviter une fraude évidente consistant à déposer "en catastrophe" quelques jours avant l'expiration du délai de garantie (et pourquoi pas le dernier) un dossier de permis de construire très incomplet, voire symbolique, afin de se laisser ensuite le temps de compléter ultérieurement la demande. Mais il ne s'agit pour l'instant que de pistes. Il n'existe encore aucune certitudes sur ce point. La seule est que la lettre du code de l'urbanisme ne parle pas d'un dépôt de dossier recevable dans l'année de validité.

 

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2 - LA CONDITION DE REGULARITE DU CERTIFICAT

La garantie de maintient de la règle d'urbanisme ne joue qui si le certificat a été régulièrement obtenu : seul un certificat non entaché d'illégalité protège l'administré. Or l'application au certificat d'urbanisme des principes du régime des actes administratif fait prendre à cette seconde condition une importance toute particulière.

• Le droit administratif général permet à l'administration de revenir , dans certaines conditions, sur une décision prise illégalement en la retirant. Ce retrait (acte qui "retire" une décision de l'ordre juridique : l'acte retiré est sensé n'avoir jamais existé) est en quelque sorte une "anticipation" sur ce que pourrait décider le juge en cas de contentieux.
• Une règle importante du droit administratif général veut que l'administration ne puisse revenir sur un acte individuel créant des droits acquis que si cet acte illégal n'est pas encore devenu définitif (CE 3 novembre 1922, Dame Cachet : leb p.790), ce qui se vérifie lorsque le délai de recours contentieux n'est pas encore expiré ou lorsqu'un recours a été déposé devant la juridiction administrative qui ne s'est pas encore prononcée d'une manière définitive.
• Une autre règle importante du droit administratif général veut que le délai de recours contentieux contre une décision de l'administration soit de deux mois à compter de la publicité de cet acte. Pour le destinataire d'un acte individuel la publicité est classiquement la notification. Pour les tiers il s'agit non moins classiquement de l'affichage ou de la publication.
• Dès lors, lorsqu'un acte individuel créant des droit acquis ne fait l'objet d'aucune publicité envers les tiers, le délai de recours contentieux contre cet acte ne court jamais à leur encontre. De ce fait, l'administration garde la faculté de retirer cet acte à tout moment à la condition, naturellement, qu'il soit illégal (CE 6 mai 1966, Ville de Bagneux : leb.p.303).

 Le régime du retrait du certificat d'urbanisme est une application pure et simple de ces principes juridiques :

• Le certificat d'urbanisme n'est pas un acte administratif soumis par la loi à publicité envers les tiers.
• De ce fait cette absence de publication empêche le délai de recours des tiers de courir.
• Dès lors un certificat administratif illégal peut être retiré à tout moment par son auteur (CE 17 juin 1977, Cochet et Courtes : leb. p.281).

• Toutefois, par un arrêt "de Laubier" du 24 octobre 1997 (req. n°123.950), le Conseil d'Etat a considéré qu'une disposition destinée uniquement à protéger les droits des administrés (en l'espèce, la mention des délais de recours dans une lettre de notification) ne pouvait pas être invoquée par l'administration pour retirer de sa propre initiative un acte individuel, quand bien même serait-il illégal. Certains se demandent si cette jurisprudence ne pourrait pas être invoquée pour nier à l'administration le pouvoir de retirer de sa propre initiative un certificat d'urbanisme illégal.

En tout état de cause, le juge administratif a lui-même encore aggravé le caractère relatif de la garantie apportée par le certificat d'urbanisme en décidant que le refus d'un permis de construire vaut retrait implicite du certificat d'urbanisme dont peut se prévaloir le demandeur (CE 30 mars 1977, Min. Equ. c/ Sieur Fiamma : leb p.166). En application de la théorie générale des actes administratifs, ce retrait n'est légal que si l'acte retiré est lui-même entaché d'illégalité. Ainsi donc, lorsque l'administration refuse un permis de construire en "ignorant" un certificat délivré antérieurement, le juge administratif requalifiera le refus de permis en retrait implicite du certificat. Si ce certificat est illégal le retrait est justifié et donc le refus de permis sera considéré comme légal. En revanche si le certificat a été régulièrement délivré, c'est son retrait (et donc le refus du permis) qui est illégal .

Ainsi, face à un certificat d'urbanisme dont l'illégalité serait avérée, l'administration peut tout à fait éviter de se donner la peine de le retirer expressément. Il lui suffit d'attendre et de refuser le moment venu le permis de construire demandé sur son fondement. Par ce biais, il lui est donc facile de contourner l'éventuelle difficulté que pourrait créer la jurisprudence "de Laubier".

Par lui même la délivrance d'un certificat d'urbanisme ne constitue donc pas une garantie absolue pour son bénéficiaire d'obtenir un permis de construire. Ce dernier a donc tout intérêt, avant de fonder un projet immobilier sur un certificat d'urbanisme, de vérifier la parfaite légalité de cet acte.

Le caractère de sauvegarde du certificat d'urbanisme est encore affaibli par le fait que même un certificat régulier ne constitue pas une garantie d'obtention d'un permis de construire.

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II - L'ABSENCE DE GARANTIE DE L'OBTENTION D'UNE AUTORISATION

Même si le certificat d'urbanisme dont peut se prévaloir le demandeur d'un permis de construire est régulier, même si le dépôt de la demande a été déposée en temps utile, le pétitionnaire n'a aucune certitude absolue de pouvoir obtenir l'autorisation de construire. Même si la nouvelle rédaction de l'article L.410-1 c. urb. constitue un progrès par rapport à sa rédaction antérieure, la garantie apportée par le certificat n'est en effet que relative,   : elle dépend à la fois du contenu du document et notamment de ses réserves (A) et de son objet (B).

 A - L'ABSENCE DE GARANTIE DUE AU CONTENU DU CERTIFICAT

Avant la réforme de 2000, les réserves ou observations qui pouvaient être insérées dans un certificat d'urbanisme étaient infinies. Depuis l'intervention de la loi du 13 décembre 2000, le certificat d'urbanisme n'est plus ni positif ni négatif. La notion même de "réserves" incluses dans le certificat n'a donc plus de sens. Or, bien souvent c'est la multiplication de ces réserves dans un certificat, telle la soumission de la constructibilité d'un terrain à des conditions d'équipement précises (voie d'accès, assainissement), qui permettait à l'administration d'ôter toute efficacité à un certificat positif.

De même, désormais, l'article L. 410-1 précise que le certificat d'urbanisme doit énoncer "les limitations administratives au droit de propriété applicables au terrain". Cette formulation large permet-elle d'inclure les dispositions extérieure au code de l'urbanisme mais qui viennent également restreindre les possibilités de construire, telles la soumission du futur permis de construire à l'avis d'une autorité administrative autre que celle compétente pour délivrer le certificat (l'Architecte des Bâtiments de France, par exemple), ou d'un ministre autre que celui chargé de l'urbanisme ? A priori oui. De ce fait, les droits des bénéficiaires du certificat sont mieux préserver puisqu'aucune "surprise" ne peut lui être réservées : l'information qui lui est donnée doit être complète.

Il demeure toutefois quelques points qui permettront à l'administration de contourner un certificat d'urbanisme invoqué par le demandeur d'un permis de construire. En effet le nouvel article L.410-1 écarte expressément du contenu du certificat les limitations administratives "qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique". Le législateur n'a donc pas admis que ces dispositions puisse être "gelées" pendant un an et que l'administration ne puisse pas opposer au demandeur une réglementation nouvelle en la matière.

A ces restrictions non négligeables s'ajoutent l'absence de garantie due à l'objet du certificat.

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B - L'ABSENCE DE GARANTIE DUE A L'OBJET DU CERTIFICAT

Lorsqu'il est délivré un  certificat dit "pré-opérationnel" seul quelques éléments du projet sont pris en compte, puisque ce certificat ne porte que sur un une "opération projetée" définie "notamment (par) la destination des bâtiments projetés et leur superficie de plancher hors oeuvre" (à titre de comparaison, la rédaction antérieure de l'article L.410-1 c. urb. parlait d'une "opération déterminée" et "notamment d'un programme de construction défini en particulier par la destination des bâtiments projetés et leur superficie de plancher hors oeuvre"). Ainsi des critères comme l'aspect extérieur des bâtiments pourront permettre de refuser le permis de construire malgré l'existence de certificat.

En revanche, la nouvelle définition du certificat "d'information générale" ne devrait plus permettre de s'appuyer sur des normes extérieurs au code de l'urbanisme (la protection des sites ou des monuments historiques, par exemple) pour refuser une autorisation de construire .

 Il résulte de tout ceci que les garanties apportées par un certificat d'urbanisme sont réelles mais relatives et peuvent constituer parfois un trompe-l'œil. Rien n'est plus dangereux pour un particulier que d'engager des décisions importantes d'ordre immobilier et entraînant des conséquences financièrement graves sur la  simple consultation d'un certificat d'urbanisme qui, de toute façon, ne sera pas toujours facile à comprendre pour un simple particulier.

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