LA DELIVRANCE DU CERTIFICAT D'URBANISME

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PLAN
I - LES ELEMENTS DE REPONSE
    A -  LA PRISE EN COMPTE DU DROIT EN VIGUEUR
    B -  LA PRISE EN COMPTE DES REGLES PERMISSIVES
    C  - LA PRISE EN COMPTE DE L'EQUIPEMENT DU TERRAIN
II - LE CONTENU DE LA REPONSE
III - LE DELAI DE REPONSE

Jusqu'à l'intervention de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000, le certificat d'urbanisme pouvait être soit "positif" (en cas de terrain constructible) soit négatif (en cas de terrain non constructible). Désormais, "le certificat d'urbanisme indique les dispositions d'urbanisme et les limitations administratives au droit de propriété et le régime des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus" (art. L.410-1 nouveau c. urb.). Si donc avant cette réforme l'autorité administrative pouvait s'interroger sur le sens à donner au certificat (et en pratique le choix de la réponse constituait souvent un casse-tête), aujourd'hui la réponse est simple : le certificat d'urbanisme ne constitue plus qu'une synthèse de la réglementation applicable à un terrain donné dans un temps donné.

De ce fait, il suffit à l'administration de déterminer les éléments de réponse (I) pour fixer le contenu de celle-ci (II) en respectant les délais impartis (III).

 I - LES ELEMENTS DE REPONSE

Les éléments à prendre en compte par l'administration s'appuient sur trois éléments : le droit en vigueur (A), les règles permissives (B) et de l'équipement du terrain (C). 

A - LA PRISE EN COMPTE DU DROIT EN VIGUEUR

Le principe applicable est un principe général du droit public français : le droit applicable est le droit en vigueur au jour de la décision. Ce principe s’applique avec plus de rigueur que pour d’autres décisions d’urbanisme.

Ainsi il n'existe pas de sursis à statuer sur une demande de certificat d'urbanisme. L'administration ne bénéficie donc d'aucun biais pour différer sa réponse. En revanche le certificat peut préparer un sursis à opposer à une éventuelle future demande de permis de construire :

Si le certificat mentionne la possibilité de sursis ce dernier pourra être opposé, à la condition bien évidemment que les conditions légales soient réunies. Selon certaines interprétations, si le certificat ne mentionne pas cette possibilité, l'autorité compétente pour se prononcer sur la demande de permis de construire ne pourra pas l'opposer.

De même un certificat d'urbanisme ne peut pas anticiper sur l'éventualité de l'octroi d'une adaptation mineure permettant d'éviter un refus de permis de construire(CE 17 juin 1977, SIEURS COCHET ET COURTES : leb. p.281). Cependant, rien n'interdit à l'administration de mentionner dans le certificat la possibilité d'obtenir cette adaptation. L'autorité compétente restera de toute façon libre par la suite de l'accorder ou non. 

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B - LA PRISE EN COMPTE DES REGLES PERMISSIVES

Les règles dites "permissives" ouvrent un large pouvoir d'appréciation de l'administration sur la réponse à donner aux demandes de permis de construire. L'administration peut-elle en tenir compte dès le stade du certificat d'urbanisme ?

Avant 1983, aucune "anticipation" n'était possible au stade du certificat (CE 22 février 1980, BLOUET : leb. p.111). L'administration était donc tenue de délivrer un certificat positif même si à ce stade avancé elle s’apercevait qu'une règles permissive du POS lui permettrait de refuser le permis de construire. Cette solution entraînait donc l'édiction de "faux certificats positifs" et incitait le plus souvent l'administration à rendre des certificats "neutres" grâce à de nombreuses observations contredisant plus ou moins ouvertement le caractère apparemment positif du certificat, ou bien grâce à divers artifices de rédaction renvoyant à un permis ultérieur.

Aprés 1983 une nouvelle rédaction de l’article L.410-1 du code de l'urbanisme a  permis à l'administration d'anticiper sur un éventuel permis de construire si ce dernier pouvait être refusé, "du fait de sa localisation", par application d’une règle d’urbanisme, notamment les règles générales de l'urbanisme (ensemble de règles faussement appelées "Règlement National d'Urbanisme). En ce cas le certificat devait être négatif, même si par ailleurs le permis futur aurait pu être accordé (CE 21 juillet 1989, Marin : DA 1989, nº496 : application des dispositions de l’article R.111-14-1 c. urb. - CE 5 février 1990, SCI Terrains de l’estuaire : JCP ed.N 1990, II, 244 : application des dispositions de l’article R.111-21 c. urb.) , obligeant dès lors l'administration à des prodiges de subtilité pour, par exemple, tenter d’expliquer, dans la case “observations” du certificat, qu'un certificat d’urbanisme négatif ne débouche pas obligatoirement sur un refus de permis.

La réforme de la loi du 13 décembre 2000 simplifie le problème à sa manière.

Le certificat de droit commun, que l'on peut également appeler "d'information générale", issu du premier alinéa du nouvel article L.410-1, ne constitue plus qu'un simple constat fondé sur les dispositions d'urbanisme et les limitations administratives au droit de propriété ainsi que le régime des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain. Il suffira donc à l'administration d'énoncer les règles applicables.... et au propriétaire d'en tirer seul les conclusions qui s'imposent, s'il le peut.

Le certificat que l'on pourrait appeler "opérationnel", issu du deuxième alinéa du nouvel article L410-1, ne pose pas non plus de problème particulier. Il y a fort à parier que les principes établis antérieurement à la réforme de décembre 2000 soient reconduits pour l'essentiel.

Ce peut être le cas notamment lorsque le terrain objet de la demande est soumis au principe de "constructibilité limitée". Ce principe rend inconstructible, en l'absence de POS approuvé, les terrains situés en dehors des espaces urbanisés. Cette règle connaît quelques exceptions, certaines générales, dites "par nature", d'autres tout à fait ponctuelles.

La réponse à apporter à une demande de certificat d'urbanisme opérationnel varie lorsque la construction envisagée appartient à l'une ou l'autre de ces séries d'exception :

• lorsque la construction bénéficie d'une exception par nature, le certificat devrait conclure à sa faisabilité puisque l'administration ne possède pas de pouvoir d'appréciation.
• lorsque la construction peut bénéficier d'une exception ponctuelle, le certificat devrait ne pas pouvoir conclure à la faisabilité du projet puisqu'en ce cas l'administration possède une large pouvoir d'appréciation. Il s'agit ici du même type de disposition que celles en vigueur en présence de règles permissives.

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 C - LA PRISE EN COMPTE DE L'EQUIPEMENT DU TERRAIN

Il s'agit ici d'un élément-clé de la réponse que doit apporter l'administration. Antérieurement à la réforme de décembre 2000, la réponse se dévait d'être cohérente avec l'état d'équipement du terrain objet de la demande, ceci afin d'éviter d'ouvrir des droits sur des terrains inaptes à recevoir une urbanisation (CE 25 février 1983, M. et Mme Audibert : leb. p.83 : le certificat d’urbanisme devait être négatif si la desserte du terrain par les équipements publics était insuffisante, même si l’inconstructibilité ne résultait pas par ailleurs des règles d’urbanisme applicables). Cela débouchait souvent sur la pratique administrative des “certificats neutres”, c’est à dire des certificats qui, en la forme, étaient positifs ou négatifs, mais qui étaient assortis d’observations telles qu’elles contredisaient plus ou moins subtilement ce caractère positif ou négatif.

Ce type de certificat représentait un danger pour l'administré car même positif en la forme il demeurait ambigu et juridiquement fragile au fond. Il n’apportait aucune sécurité juridique et son absence de fiabilité empêchait de s’appuyer sur ses dispositions pour préparer un projet de construction. Mieux valait, paradoxalement, un véritable certificat négatif clair et précis permettant, lorsque cela était possible, de couvrir la cause d’inconstructibilité lors d’un dépôt ultérieur d’une demande d’autorisation.

Depuis décembre 2000, l'enjeu n'est plus le même. L'état de l'équipement du terrain fait l'objet a priori d'un constat purement factuel simplement porté à la connaissance du demandeur.

Une fois que l’administration a pu déterminer la réponse à  donner à la demande, elle doit ensuite déterminer le contenu même de la réponse.

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 II - LE CONTENU DE LA REPONSE

Le certificat d'urbanisme est, surtout depuis la réforme de décembre 2000, essentiellement une information donnée à l'administré. Il doit donc être le plus clair et complet possible.

Le décret du 27 mars 2001 est venu, conformément à l'esprit de la loi S.R.U., simplifier le contenu du certificat. Comme auparavant il doit mentionner :

• les dispositions d'urbanisme applicables au terrain,
• les limitations administratives au droit de propriété affectant le terrain,
• les équipements publics mentionnés à l'article L.421-5 c. urb., existants ou prévus, desservant le terrain. Il faut préciser que la nouvelle rédaction de cette disposition est plus restrictive qu'auparavant. En effet, l'ancienne rédaction faisait référence aux équipements "notamment" visés à l'article L.421-5. L'adverbe "notamment" a été supprimé. De même l'ancienne rédaction mentionnait "les équipements existants ou futurs". Ce sont désormais les équipements "prévus" et non pas seulement "futurs" dont il faut faire mention, ce qui est plus précis.
• le régime des taxes et participations d'urbanisme applicables au terrain
• la mention, lorsqu'il s'agit d'un certificat "opérationnel" du deuxième alinéa de l'article L.410-1 c. urb., que le terrain peut être utilisé pour l'opération mentionnée dans la demande. Dans ce cas, l'abrogation de l'ancien article R.410-13 c. urb. exonère l'administration de l'obligation antérieure d'énoncer les dispositions d'urbanisme relatives notamment à la densité, à l'implantation, à l'aspect extérieur et à la hauteur des bâtiments, les conditions techniques, financières et juridiques à respecter, ainsi que les formalités à respecter préalablement à l'affectation du terrain à la construction. En revanche, si le terrain ne peut pas être utilisé pour l'opération envisagée, l'administration doit mentionner précisément les raisons qui justifient cette impossibilité (art. R.410-15 c. urb.)
• la mention de la possibilité qu'un sursis à statuer puisse être prononcé en cas de demande d'autorisation d'occupation du sol (art. R.410-16 c. urb.) ; 
• la mention précisant que le terrain est situé à l'intérieur  d'une zone de préemption définie par le code de l'urbanisme (art. R.410-17 nouveau c. urb.)

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III - LE DELAI DE REPONSE

Quelque soit le certificat, l'autorité compétente doit répondre dans les deux mois du dépôt de la demande. Malheureusement, cette obligation n'est pas assortie d'une sanction très évidente. Il est en effet impossible de considérer que l'expiration du délai d'instruction sans réponse de l'administration entraîne la délivrance d'un certificat tacite : le certificat d'urbanisme demeure un renseignement fourni par l'administration et la notion de "renseignement tacite" n'aurait aucun sens.

Faut-il en déduire que l'administration peut impunément dépasser le délai d'instruction ? Bien évidemment non : il faut combiner l'absence de certificat tacite avec la règle du droit administratif général du refus implicite résultant du silence gardé pendant deux mois (depuis l'intervention de la loi du 12 avril 2000). Au cas particulier du certificat d'urbanisme, l'absence de réponse dans les deux mois de la demande doit être interprétée comme un refus d'instruire le dossier. Or une telle décision est illégale et engage la responsabilité de l'administration si elle crée un préjudice indemnisable au demandeur.

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