LE TRAITEMENT SOCIAL DE L'URBANISME

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PLAN
I - L'ASPECT PREVENTIF DE LA DIMENSION SOCIALE DE L'AMENAGEMENT
A - LE PRINCIPE GENERAL : L'OBLIGATION DE DIVERSITE
1 - Les outils de la diversification de l'habitat
a - Le niveau général : les documents réglementaires d'urbanisme
b - Les niveaux spécialisés
2 - La mise en oeuvre des outils de la diversification de l'habitat
B - L'INTERVENTION PONCTUELLE : LA PROTECTION DES OCCUPANTS
I I - L'ASPECT CURATIF DE LA DIMENSION SOCIALE DE L'AMENAGEMENT

Une ville est faite de constructions, mais aussi d'une population. Le cœur d'une ville est son tissu social. Il est très difficile de dissocier "les murs" de ceux qui les habitent. La vie dans un quartier riche est très éloignée de la vie à dans une banlieue défavorisée.

Cet exemple, s'il n'est pas très original, est pourtant bien choisi. La tendance naturelle est la "spécialisation" des quartiers. Le terme "naturel" peut sembler caricatural. Il a en effet toujours existé des quartiers très "chics" et des taudis. Mais c'est avec la révolution industrielle que sont véritablement nés les quartiers ouvriers.

Cette tendance n'a pas cessé de s'accentuer. Le processus n'a pas cessé de s'auto-alimenter :

• rejet des logements sociaux en périphérie où le foncier est moins cher,
• occupation par une population de plus en plus défavorisée,
• rejet et départ des couches moyennes de la population,
• création de ghettos.

Cette évolution a débouché sur l'explosion sociale de ces dernières années, liée aux problèmes des banlieues et les grands ensembles.

"Faire" une ville, aménager une ville, commande de prendre en compte la dimension sociale. L'aménageur doit prévoir les besoins futurs en équipement. Il doit pallier les manques et créer les équipements qui font défaut. De la même façon, l'aménageur se doit de prévoir les dérives sociales possibles et combattre celles en cours.

L'urbanisme a une dimension sociale évidente. Le droit a mis en place de très nombreux outils qui tendent tous à un même but : aménager et améliorer le tissu urbain.

Toute opération d'aménagement doit d'abord être faite au profit de la population. Il s'agit là de la théorie. La réalité est plus complexe. Cependant des outils existent, et pour pouvoir s'en servir il faut les connaître.

Le thème abordé ici conduit à dépasser le simple cadre de l'opération d'urbanisme :

• d'abord parcequ'une opération d'urbanisme ne se résume pas aux seules grosses entreprises spectaculaires d'aménagement : l'aménagement social d'un quartier, le traitement social de problèmes aigus, plus lents et moins spectaculaires, peuvent amener autant de changements qu'une opération d'envergure. Le traitement social de l'urbanisme est caractérisé par sa lenteur. Cependant, un traitement localisé sur un quartier maintenu sur une période suffisamment longue peut avoir des conséquences sur une partie du territoire plus vaste par irradiation. C'est ce que certains auteurs appellent de "l'acuponcture urbaine".
• ensuite parcequ'il est important de ne pas séparer l'action sociale et l'action urbaine. Il est nécessaire de bien connaître les outils d'intervention sociale dans les quartiers quand on a la prétention de vouloir faire de l'aménagement.

Opération d'urbanisme et action sociale sont très étroitement imbriquées. Une vision d'ensemble des outils offerts par la loi est indispensable. Cependant, ceux-ci ne traduisent que l'évolution d'une législation pragmatique dont la logique d'ensemble est peu claire (si elle existe !). Pour des raisons pratiques, ces différents outils seront étudiés séparément, selon un fil conducteur qui peut être qualifié d'arbitraire et peut être critiquable, mais qui a l'avantage de la simplicité.

Deux pôles d'action seront donc définis : la prévention (I) et la cure (II). 

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I - L'ASPECT PREVENTIF DE LA DIMENSION SOCIALE DE L'AMENAGEMENT

Pour éviter des explosions sociales, rien n'est plus efficace que de concevoir des quartiers socialement équilibrés. Il s'agit d'une évidence dont la mise en oeuvre est généralement impossible sans efforts soutenus : on ne décrète pas l'équilibre social, il se crée de lui-même ou il n'est pas. Mais encore faut-il organiser les conditions nécessaires pour que cet équilibre puisse être approché.

Il existe une autre évidence qu'il faut souligner : l'équilibre social ne semble pas être un objectif "naturellement" poursuivi par les aménageurs et par la puissance publique puisque le législateur a régulièrement tenté d'imposer deux obligations qui semblent pourtant aller d'elles-mêmes : une obligation générale de diversité (A) et une obligation plus ponctuelle de protection des occupants (B).

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 A - LE PRINCIPE GENERAL : L'OBLIGATION DE DIVERSITE

Le texte de référence est aujourd'hui la loi d'orientation pour la ville nº 91662 du 13 juillet 1991, dite "loi-ville" ou "loi sur la ville" ou plus couramment "LOV". Son plus grand intérêt est d’être une loi-cadre, posant un principe très général dont la mise en oeuvre devrait être poursuivie par l’ensemble du droit de l’aménagement. De ce caractère, elle tire des caractéristiques particulières.

La loi d'orientation foncière a eu l’ambition de vouloir à la fois créer les outils nécessaires et fixer les modalités de leur mise en oeuvre.

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1 - Les outils de la diversification de l'habitat

La diversification de l'habitat s'organise à un double niveau : un niveau général (a) et un niveau spécialisé (b)

a - Le niveau général : les documents réglementaires d'urbanisme

Les documents d’urbanisme sont le premier élément qui permet à la puissance publique d’assurer la diversité de l’habitat. La Loi d’Orientation pour la Ville a donc introduit des principes nouveaux.

Bien entendu, le POS ne peut à lui seul assurer le respect de l'obligation de diversité. Le cadre est trop général. S'il peut peut gêner une trop forte spécialisation des zones, il ne peut pas véritablement l'empêcher en pratique. Il a donc fallu définir d'autre outils.

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b - Les niveaux spécialisés

* Les Opérations Programmées d'Amélioration de l'Habitat (OPAH)

Ce mécanisme existait depuis 1977, mais n'avait reçu aucun fondement légal. Il ne trouvait sa source que dans deux circulaires ministérielles. L'OPAH a pourtant constitué la base des interventions publiques dans les quartiers existants : entre 1977 et 1989, 1800 opérations ont été engagées.

La "LOV" est venue légaliser cette pratique. Sans entrer dans le détail, il faut savoir que l'OPAH permet d'obtenir des aides financières définies par une convention tri-partite entre l'Etat, l'Agence Nationale pour l'amélioration de l'Habitat et la commune. Il permet également l'octroi d'aides spécifiques aux propriétaires.

* Les programmes locaux de l'habitat (PLH)

Les programmes locaux de l'habitat ont été institués par la loi du 7 janvier 1983. Mais à l'époque, il ne s'agissait que de documents permettant aux communes d'exprimer leurs priorité en matière d'habitat et servaient au Préfet pour répartir les crédits d'Etat. Il ne s'agissait que d'outils de programmation. Le contenu de ces documents était vague et surtout indicatif.

L'article 13 de la LOV transforme les PLH en véritable instruments opérationnel régi par les articles L.302-1 et s. CCH.

* L’expérience des programmes de référence

Si le PLH est un outil généraliste, les plans de référence ont été une tentative de traiter les problèmes spécifiquement liés aux quartiers vétustes et aux grands ensembles.

Institués par la loi d’orientation pour la ville, ces documents ont été rapidement jugés trop complexes à mettre en oeuvre. De plus leur articulation avec les documents d’urbanisme réglementaire s’est révélée ambiguë et a entraînée des difficultés juridiques nombreuses, malgré une tentative de clarification par une circulaire du Ministre de l’Equipement du 30 mars 1992.

L’administration locale a alors entamé des manœuvres de résistance contre l’élaboration de ces documents, ce qui a ralenti des opérations pourtant indispensables et a fragilisé d’autres opérations lancés malgré tout.

C’est pourquoi le loi nº94-112 du 9 février 1994 a purement et simplement abrogé les plans de référence et a prévu d’intégrer leur contenu à l’intérieur même des documents d’urbanisme, qui confirment ainsi leur caractère central dans l’aménagement urbain.

Le rappel des principes qui les gouvernaient n’est toutefois pas inutile car toujours d’actualité.

Cependant, il ne suffit pas de créer des outils pour qu'ils soient efficaces. La loi d’orientation foncière a donc également renforcé les conditions de leur mise en oeuvre.

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2 - La mise en oeuvre des outils de la diversification de l'habitat

Cette mise en oeuvre doit d’abord été concertée : l'article 4 de la loi d’orientation foncière prévoit ainsi que toute action ou opération d'aménagement qui modifie substantiellement les conditions de vie des habitants dans les quartiers ou les ensemble immobiliers doit être précédée d'une procédure de concertation. Cette disposition reprend le système prévu à l'article L.300-2 CU et vient compléter ce dernier lorsque l'opération n'est pas réalisée selon une procédure particulière prévue par le code de l'urbanisme

Elle doit également être facilitée par le renforcement de l'action foncière et par le renforcement des moyens financiers.

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 B - L'INTERVENTION PONCTUELLE : LA PROTECTION DES OCCUPANTS

Les procédures d'acquisition publiques concernent au premier chef la personne publique et le propriétaire du bien. L'essentiel des différentes procédures repose sur eux.

Cependant d'autres personnes peuvent être intéressés à l'opération d'acquisition, notamment parce que leurs intérêts risquent d'être lésés.

Le législateur n'a pas voulu que les occupants subissent de préjudices même si l'acquisition par la puissance publique est motivée par la poursuite de l'intérêt général et si la procédure est poursuivie dans des conditions parfaitement réglementaires.

C'est alors une relation tripartite qui s'instaure. Les tiers occupants se trouvent confrontés à la fois au propriétaire et à la puissance publique. Aussi le code de l'urbanisme impose-t-il des devoirs à ceux-ci : un devoir d'information au premier, un devoir de protection au second. Ce thème sera traité ultérieurement dans le cadre du thème “action foncière publique” dans une étude consacrée plus spécifiquement au droit de préemption et au droit de l’expropriation.

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 I I - L'ASPECT CURATIF DE LA DIMENSION SOCIALE DE L'AMENAGEMENT

Cet aspect ne sera abordé ici que dans les grandes lignes parceque ce n'est pas tout à fait l'objet principal du thème abordé sur cette page. Cependant, une présentation rapide n'est pas inutile : on ne peut pas dissocier aménagement urbain et action sociale.

L'aspect curatif sera abordé tout d'abord sous l'aspect de son évolution historique, débouchant sur le régime du contrat de ville.

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