LES MODES D'AMENAGEMENT

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PLAN
I - Les modes d'aménagement directs
    A - La régie directe
    B - Le mandat
II - Les modes d'aménagement indirects
    A - La concession
    B - La convention
    C - La nature juridique des contrats d'aménagement
        1 - Le service public ou l'ouvrage public
        2 - L'exploitation
        3 - La rémunération

Les collectivités locales peuvent décider de réaliser elles-mêmes leurs opérations d'aménagement ou bien de les faire réaliser par un tiers, mais en leur nom. Il s'agit de modes d'aménagement direct (I).

Elles peuvent également de choisir de les faire réaliser par un aménageur aux travers de liens contractuels spécifiques. Il s'agit alors de modes d'aménagement indirect (II).

 I - Les modes d'aménagement directs

Il existe deux modes d'aménagement direct : la régie (A) et le mandat (B).

 A - La régie directe

La régie se caractérise par une absence de personnalité juridique, qu'il y ait ou non autonomie financière. Toutes les décisions sont prises par l'assemblée délibérante de la collectivité. S'il n'y a pas autonomie financière, toutes les dépenses et recettes sont intégrées au budget de la collectivité. Celle-ci assume l'entière responsabilité de la conduite de l'opération et en assume également tous les risques.

Peuvent recourir à la régie :

• l'Etat,
• les collectivités locales et leurs groupements,
• les chambres consulaires dans la limite de leur spécialité.

La régie directe est un mode rare de gestion des opérations d'urbanisme. 

B - Le mandat

Il y a mandat lorsque la collectivité, mandant, fait réaliser l'opération en son nom et pour son compte par un tiers, mandataire. Il s'agit d'un contrat, en général formalisé par un écrit, mais qui peut être tacite.

Dans ce mode de réalisation, le mandataire est transparent : tous ses actes engagent le mandant. Le mandataire est tenu par toutes les procédures qui s'imposent normalement au mandant, et notamment le respect des dispositions du code des marchés publics. Il ne s'agit, en quelque sorte, d'une modalité de confort qui ne dégage en rien la responsabilité de la collectivité.

Peuvent recourir au mandat :

• l'Etat les collectivités locales et leurs groupements,
• une autre personne publique,
• les établissements publics d'aménagement et les SEM locales.

Le mandat peut être utilisé pour la réalisation d'études et des acquisitions foncières, l'exécution de travaux ou de construction d'ouvrages.

La convention de mandat doit prévoir obligatoirement les conditions de réalisation des travaux, les modalités de contrôle du mandant et les conditions de financement des opérations (mise à disposition de fonds ou remboursement). En outre, lorsque le mandataire est une SEM, la loi de 1983 sur les SEM locales(article 5) impose une liste de clauses obligatoires spécifiques.

II - Les modes d'aménagement indirects

Il existe dans ce cas également deux modes de réalisation, la concession (A) et la convention, (B), dont la nature juridique est sujet à interprétations (C).

 A - La concession

Il y a concession lorsque la collectivité, le concédant, confie par contrat à un tiers, le concessionnaire, la charge de réaliser, sous son contrôle, une opération déterminée.

Si le concessionnaire agit en son nom propre, la collectivité conserve en principe la responsabilité globale de l'opération, notamment financière : si elle bénéficie de l'excèdent éventuel, elle doit financer également les déficits. Elle doit donc être en mesure d'assurer le contrôle des actes de concessionnaire.

Il n'existe plus, depuis 1982 de contrats-types s'imposant aux collectivités. Ceux-ci sont devenus des modèles dont ils peuvent s'inspirer. Toutefois, lorsque la concession est passée avec une SEM locale, le contrat doit contenir à peine de nullité des stipulations définies par l'article 5 de la loi de 1983. l'absence de contrat-type laisse la possibilité d'insérer dans la convention tout un ensemble plus ou moins subtil de garanties et d'obligations croisées entre les parties et qui tendent en réalité à assurer un partage des risques. L'étendue de ce type de dispositions dépend bien entendu du rapport de force qui se crée au moment de la négociation du contrat, et de la capacité de la collectivité à s'imposer (ou à résister) à l'aménageur.

Peuvent recourir à la concession :

• l'Etat,
• les collectivités locales et leurs groupements.

Peuvent être concessionnaires :

• les SEM locales (ou dont la majorité du capital est détenu par une ou plusieurs personnes publiques),
• les établissements publics d'aménagement,
• les Offices publics d'HLM,
• les chambres consulaires dans la limite de leur spécialité.

L'avantage de la concession est de permettre au concessionnaire de bénéficier de prérogatives de puissance publique : acquisition par expropriation, délégation du droit de préemption urbain ou dans les zones d'aménagement différé.

 B - La convention

L'article L.300-4 CU autorise l'Etat, les collectivités locales et leurs établissements publics à confier l'étude et la réalisation d'opérations d'aménagement à toute personne publique ou privée y ayant vocation.

Il n'existe plus depuis 1982 de convention-type. Une convention bien rédigée devrait cependant au moins prévoir précisément la définition de l'opération, les conditions d'intervention foncière de l'aménageur, les conditions financières de l'opération et notamment la liste des équipements que l'aménageur doit réaliser ou financer, les garanties financières apportées par ce dernier, ainsi que diverses modalités devant régler les incidents d'exécution du contrat.

 C - La nature juridique des contrats d'aménagement

Lorsqu'une collectivité confie la réalisation d'une opération d'aménagement à un tiers, ce dernier prend en charge l'ensemble de l'opération, c'est à dire l'acquisition du sol, la réalisation des équipements et la vente des terrains viabilisés ou des droits à bâtir. Souvent, afin d'améliorer la rentabilité économique de son intervention, l'aménageur est également directement ou indirectement impliqué dans la réalisation de la partie purement commerciale de l'opération.

La concession est un contrat administratif. Les travaux réalisés sont des travaux publics s'ils aboutissent à réaliser un équipement public. Mais, au delà, quelle est la nature juridique d'un tel contrat. Plus précisément, est-ce une concession de service public ?

L'enjeu est important puisque dépend de la réponse l'application ou non de la "Loi Sapin".

Dans sa définition la plus simple et la plus répandue, il y a concession de service public lorsque le contrat confie à un tiers la charge d'exécuter un ouvrage public ou d'assurer un service public, le concessionnaire étant rémunéré par l'exploitation de l'ouvrage ou la gestion du service, par l'intermédiaire de la perception d'une redevance sur l'usager.

Pour qu'il y ait "concession de service public", il faut donc qu'il y ait cumul de trois conditions :

1. l'existence d'un service ou un ouvrage public,
2. une exploitation du service ou de l'ouvrage,
3. une rémunération par redevance sur l'usager.

   1 - Le service public ou l'ouvrage public

   Le Tribunal des Conflits a admis qu'une société d'économie mixte chargée de la rénovation d'un quartier dégradé était investie d'une mission de service public (art. R.332-15, al.2 CU).

   En revanche, il n'y a pas poursuite d'un intérêt général lorsqu'une collectivité réalise une construction sur son domaine privé dès lors qu'il n'y a pas but d'hygiène ou de sécurité publique ou but social.

   Mais il ne faudrait pas en conclure qu'une opération d'aménagement ne poursuit un but d'intérêt général que lorsqu'elle ne permet que la réalisation d'ouvrages eux-mêmes d'intérêt général. Au contraire, il faut distinguer l'opération dans son ensemble et les constructions qu'elle peut permettre de réaliser. Une opération d'aménagement va au delà d'un simple opération de construction. Elle favorise un aménagement global et cohérent, en principe respectueux de l'espace, afin d'assurer un meilleur cadre de vie aux futurs habitants et usagers. L'aménagement en tant que tel est bien une activité de service public.

   Les ouvrages réalisés à cette occasion pour le compte d'une personne publique deviennent des ouvrages publics et les travaux des travaux publics. Les contrats d'aménagement peuvent ainsi être qualifiés de contrats administratifs.

   2 - L'exploitation

   Qu'est-ce que l'exploitation d'un ouvrage ?

   On sait au moins qu'il ne s'agit pas seulement de son entretien (TC 8 novembre 1982, SCI LUCAS : AJDA 1983, p.200) ou de sa construction. Dès lors, lorsque le contrat confie seulement la réalisation des ouvrages et que ceux-ci sont remis directement à la collectivité affectataire, ce qui est le cas dans la plupart des contrats d'aménagement, il ne peut pas y avoir "exploitation" au sens de la définition des concessions de service public.

   3 - La rémunération

   Pour le Conseil d'Etat, la rémunération sur l'usager constitue l'élément essentiel de la concession de service public (Avis CE du 18 juin 1989 : CJEG 1992, p.517, note RICHIER - TA CLERMONT-FERRAND, 30 mars 1993 : MBTP, 14 mai 1993, p.45). Or, en l'absence d'exploitation directe, il ne peut y avoir rémunération sur l'usager.

   Certes la rémunération de l'aménageur est pour l'essentiel constituée de la vente des terrains viabilisés, des droits à construire ou des immeubles eux-mêmes. Le code de l'urbanisme défini les équipements publics qui peuvent être mis à la charge de l'aménageur comme ceux réalisés dans l'intérêt des "usagers" des constructions à réaliser. Mais il ne s'agit pas ici forcément des usagers des équipements publics.

   En outre, le prix payé par les acquéreurs incorpore bien une partie du coût de réalisation de ces équipements, mais il ne s'agit pas du seul élément de la formation du prix de vente.

   Il n'y a donc pas, là non plus, "rémunération sur l'usager" au sens de la concession de service public

Les trois critères n'étant pas réunis, le contrat d'aménagement ne doit pas être considéré comme une concession de service public. La procédure préalable et les conditions prévues par la Loi Sapin n'ont donc pas à s'appliquer. C'est d'ailleurs l'interprétation qui a été adoptée par le Ministre de l'Equipement au cours de la discussion de ce texte au Sénat.

Cette interprétation a d'ailleurs été confirmée par la loi du 9 février 1994 portant diverses mesures en matière d'urbanisme qui a expressément précisé que les conventions d'aménagement n'étaient pas soumises aux prescriptions de la "loi Sapin".

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