LA LOI D'ORIENTATION POUR LA VILLE
ET L'ACTION FONCIERE

(dernière révision de ce texte : 7 février 1997)
(J.-H. DRIARD)

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PLAN
I - Les modifications du droit de préemption urbain
II - L'élargissement des réserves foncières
III - La création des établissements publics fonciers
IV - L'incitation à la création de logements sociaux

La loi d'orientation pour la ville modifie deux grands outils d'action foncière : le droit de préemption (I) et les réserves foncières. (II). Il crée un nouvel opérateur foncier destiné à fédérer les interventions publiques(III).

 I - Les modifications du droit de préemption urbain

Les droits de préemption en matière d'urbanisme seront abordés plus en détail par ailleurs dans ces pages. Pour ce qui concerne les apports de la loi d'orientation pour la ville au droit de préemption urbain, il suffit de souligner que ce texte intervient soit pour introduire des nouveautés (délégation de la compétence au Maire, obligation de consignation d'une somme au moment de la saisine du juge de l'expropriation), soit pour revenir sur des réformes précédentes (rétablissement des périmètres provisoires des zones d'aménagement différé). Mais surtout elle renforce les pouvoirs de l'Etat dans ce domaine : extension du champ d'application des zones d'aménagement différé (possibilité de les créer désormais sur l'ensemble du territoire français, ce qui accroît d'autant l'emprise de l'Etat sur les opérations d'aménagement), reconnaissance au bénéfice de l'Etat d'un pouvoir de préemption de substitution dans les communes de plus de 200.000 habitants insuffisamment pourvues en logements sociaux et ne possédant pas de PLH. Il faut d'ailleurs préciser que ce droit de substitution a par la suite été supprimé en 1995. Il n'empêche qu'il s'agissait là encore d'un renforcement des compétences de l'Etat en la matière.)

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II - L'élargissement des réserves foncières

Depuis 1985, les réserves foncières ne pouvaient être utilisées que dans le but de permettre la réalisation d'une "opération d'aménagement" au sens du code de l'urbanisme, c'est à dire en réalité pour des opérations globales souvent d'envergure importante. La loi d'orientation pour la ville permet désormais d'utiliser ce système pour la réalisation des "actions d'aménagement". Cette nouvelle expression recouvre semble-t-il toutes les action de développement social des quartiers.

La loi d'orientation pour la ville est également venue faciliter l'utilisation des zones d'aménagement différé pour la réalisation des réserves foncières. Jusque là la loi imposait la motivation de toute décision de préemption qui devaient mentionner l'objet pour lequel ce droit était exercé. S'agissant de réserve foncière cette motivation n'était pas facile puisque, par définition, l'utilisation future d'une réserve foncière n'est pas précisément connue lors de sa constitution ! Le nouveau texte prévoit désormais que toute préemption pour réserve foncière dans une zones d'aménagement différé peut se référer à la seule motivation de l'acte de création de cette zone. 

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III - La création des établissements publics fonciers

Les politiques de maîtrise foncière coûtent cher aux collectivités publiques, d'autant plus cher que pour être efficace elle doit être poursuivie sur le long terme.

L'idée a donc été de faciliter la mise en commun des moyens d'action publics par la création d'établissement publics fonciers dont l'objet unique est de "porter" le portefeuille foncier public. Ces établissements n'ont aucune compétence en matière d'aménagement. La définition qu'en donne l'art. L.324-1 CU est la suivante : "établissement public local industriel et commercial à vocation unique, compétent pour réaliser pour le compte de ses membres toute acquisition foncière et immobilière en vue de la constitution de réserves foncières en prévision d'opérations et d'actions d'aménagement".

Leur but est donc d'acquérir, de gérer et de revendre des biens immobiliers, notamment grâce au droit d'expropriation ou au droit de préemption dont ils peuvent être les délégataires.

Leur création s'apparente à la création d'un établissement public de regroupement communal : création par le Préfet au vu de délibérations concordantes (sur le périmètre, les modalités de fonctionnement, le siège de l'établissement) des deux tiers des conseils municipaux représentant au moins la moitié de la population concernée.

D'autre collectivités (département, région) ou organismes (offices d'HLM) peuvent demander à adhérer et le Conseil d'administration est ouvert à des personnes qualifiées en matière d'aménagement urbain.

Les ressources proviennent de la participation à la diversité de l'habitat, de la taxe spéciale d'équipement que crée la loi d'orientation pour la ville et de la contribution versée par les communes situées dans les agglomérations de plus de 200.000 habitants, insuffisamment pourvues de logements sociaux et non pourvues de Programme Local de l'Habitat.

L'intercommunalité n'ayant jamais eu de succès en France, on peut douter du succès que pourra connaître ce type d'institution. Le court recul que nous avons ajourd'hui n'est pas de nature à démentir ce doute.

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 IV - L'incitation à la création de logements sociaux

Pour compléter les incitations déjà existantes, le législateur a voulu faciliter la réalisation d'une "diversité verticale", sans doute la meilleure des diversités : le mélange, au sein d'un même immeuble ou d'un même ensemble immobilier, de types d'habitat différents.

Pour ce faire, le législateur donne la possibilité aux constructeurs de dépasser le coefficient d'occupation des sols normalement admissible dans la limite de 20% (et dans le respect des autres dispositions du plan d'occupation des sols) si cette surdensité est utilisée pour réaliser des logements sociaux faisant l'objet d'un convention avec l'Etat. Cette disposition n'est pas applicable de plein droit : il faut qu'au préalable le conseil municipal ait décidé, par délibération, de l'application de cette mesure sur le territoire de la commune.

Cette disposition n'est qu'un texte circonstanciel dérogatoire au droit commun, comme le code de l'urbanisme en connaît malheureusement trop souvent en ces temps de crise. On peut se demander si la surdensification des centres-villes est bien cohérent avec la recherche d'un tissu social équilibré. Sans parler, naturellement, des risques de dérapages et de fraudes toujours possibles.

Ce type de disposition tient également de la naïveté : les grandes opérations de prestige ne feront sans doute pas appel à cette possibilité, pour éviter de rompre "l'harmonie" de l'équilibre sociologique de la clientèle visée. En revanche les opérations financièrement fragiles pourraient faire appel à cette constructibilité supplémentaire pour équilibrer le budget. Et il y a fort à parier que le "volant " d'appartement "sociaux" ne soient pas les mieux situés...

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