LA LOI URBANISME ET HABITAT 
ET LES DOCUMENTS D’URBANISME

LES SCHEMAS DE COHERENCE TERRITORIALE

dernière révision de ce texte : 16 novembre 2003
(J.-H. DRIARD)

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sommaire > actualité > La loi LUH : les schémas de cohérence territoriale

PLAN
1) Le périmètre du schéma
2) L’élaboration du schéma
3) le contenu du schéma
4) La gestion du schéma

La loi « Urbanisme et Habitat » modifie de façon non négligeable l’ensemble du régime du schéma de cohérence territoriale puisqu’elle touche à son périmètre (1), à sa procédure d’élaboration (2), à son contenu (3) et aux modalités de gestion (4). 

1) Le périmètre du schéma 

Le II de l’article L.122-3 CU traduit le souci du législateur d’assurer au schéma de cohérence territoriale le périmètre le plus pertinent possible en prévoyant que ce dernier doit « prendre en compte » tout un ensemble de périmètres existants. L’article 4 de la loi vient compléter ce dispositif en prévoyant qu’il doit également tenir compte de celui « des autres schémas de cohérence territoriale ». Il s’agit d’une mesure que l’on pourrait appeler de « bon sens » : le périmètre à instituer doit en effet bénéficier d’une « cohérence interne » en englobant un ensemble de communes présentant un lien de solidarité matérialisé au travers de périmètres préexistants, mais également d’une « cohérence externe » en se positionnant les uns par rapport aux autres . 

Pour le Ministre de l’équipement, le fait que le périmètre du schéma de cohérence territoriale doive « tenir compte » des périmètres et structures déjà existantes ne doit pas être interprété comme impliquant une parfaite conformité avec eux. Au contraire la souplesse de l’expression a pour but seulement d’éviter la création de périmètres contradictoires. Ainsi, un schéma pourra sans irrégularité chevaucher un périmètre de pays ou de parc naturel si le bassin de vie ou l’existence d’une agglomération sont eux-mêmes pris en compte (Interventions de D. GARRIGUE et du Ministre de l’Equipement, AN, 2ème lecture, 1ère séance du 3 avril 2003). L’article 4 de la loi se contente donc de préciser le régime antérieur. En revanche la procédure même de fixation est plus sérieusement modifiée. 

Dans sa rédaction initiale, d’ailleurs assez confuse, le III de l’article L.122-3 CU dispose que le projet de périmètre n’est que « proposé » par les conseils municipaux ou les organes délibérants des groupements de communes compétents. Le projet définitif est arrêté par le Préfet après vérification du respect des conditions fixées par le II du même article. Dans la pratique, les représentants de l’Etat se sont souvent reconnus un pouvoir d’appréciation en opposition sur les choix d’opportunité des élus. 

L’article 5 de la loi vient donc modifier ce dispositif. 

Désormais la procédure prévoit deux phases : 

• Une première phase, désormais fixée par le III nouveau de l’article L.122-3 CU, de « détermination du périmètre » par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale existants.

• Une seconde phase, désormais fixée par le IV nouveau de ce même article, de « publication du périmètre » par les soins du Préfet, après avis des Conseils Généraux concernés, dont le délai de réponse est porté à trois mois au lieu de deux.

 Cependant, si le législateur a entendu rendre aux élus locaux un véritable pouvoir de décision, il  n’a pas voulu que soit ôté tout pouvoir d’appréciation au Préfet, notamment sur la cohérence des choix globaux d’urbanisme. C’est ainsi que ce dernier ne publie le périmètre par arrêté que s’il estime, compte tenu des circonstances locales et des autres périmètres, « que le périmètre retenu permet la mise en cohérence des questions d’urbanisme, d’habitat, de développement économique, de déplacement et d’environnement ». 

Cette nouvelle rédaction de l’article L.122-3 CU présente le premier avantage de définir clairement les critères d’intervention du Préfet et d’échapper au « non-dit » de la rédaction précédente. 

Le second  avantage est de rendre plus clair à la fois le processus de détermination du périmètre et le rôle de chacun : initiative de la procédure et choix du périmètre pour les élus ; contrôle de la cohérence avec les intérêts supra-communaux pour le Préfet. Cette logique reste dans le droit fil de la décentralisation de l’urbanisme telle qu’elle est issue des lois de 1983 : si les élus locaux disposent d’un véritable pouvoir de décision en la matière, l’Etat n’est pas pour autant absent, le Préfet étant en charge d’assurer la cohérence d’ensemble de l’aménagement de l’espace.  

2) L’élaboration du schéma

La dispersion dans le code de l’urbanisme d’articles différents portant sur un même objet conduit souvent à des situations illogiques. Les relations entre l’établissement public de coopération intercommunale chargé de l’élaboration du schéma de cohérence territoriale, le département et la région en sont un bon exemple. 

Ainsi, alors que l’article L.121-4 CU précise que l’Etat, le département et la région sont « associés » à l’élaboration du schéma, l’article L.122-6 CU n’attribue cette qualité de « personne associée » qu’au premier, les présidents du conseil général et du conseil régional n’étant simplement que « consultés » à leur demande (Art. L.122-7 CU ). 

A cette confusion, s’ajoute une ambiguïté due à un manque de coordination entre le Code de l’Urbanisme et le Code général des Collectivités Territoriales. 

Dans sa rédaction issue de la loi SRU, l’article L.122-4 CU prévoit que les schémas de cohérence territoriale sont élaborés par un établissement public de coopération intercommunale ou un syndicat mixte, sans autre précision. 

Or, selon les dispositions du Code Général des collectivités territoriales et, les syndicats mixtes sont soit composés de communes et de groupement de communes (Art L. 5711-1 CGCT ), soit de communes, de groupements de communes et d’autres personnes morales de droit public (L.5721-2 CGCT ). 

Cette seconde possibilité a permis à certains départements ou certaines régions, en jouant sur l’imprécision du code de l’urbanisme, de devenir membre à part entière de syndicats mixtes chargés d’élaborer un schéma de cohérence territoriale. 

La loi « Urbanisme et Habitat » apporte désormais les clarifications nécessaires par trois dispositions complémentaires. 

• Tout d’abord l’article 6 de la loi complète l'article L.122-4 CU en précisant que le schéma de cohérence territoriale doit être élaboré par un établissement public composé exclusivement « de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale compétents compris dans le périmètre du schéma».Cette précision, qualifiée par le Ministre de l’Equipement de mesure de clarification dans la répartition des compétences (AN 1^ère lecture, 2^ème séance du mardi 28 janvier 2003), confirme que seules les communes et leur groupement sont compétents en matière d’urbanisme. 

• Ensuite, l’article 9 modifie l’article L.122-18 CU pour régulariser «en douceur» la situation des établissements publics de coopération intercommunale qui comptent un département ou une région parmi leurs membres. Ceux-ci pourront achever leur travail sans devoir se transformer au préalable et devront régulariser leur situation par le retrait de ces collectivités dans les six mois de l'approbation du schéma. 

• Enfin l’article 7 de la loi complète l’article L.122-6 CU par une disposition précisant que le département et la région sont associés à l’élaboration du schéma de cohérence territoriale. Le département et la région sont ainsi remis à leur vraie place au sein du processus d’élaboration d’un document d’urbanisme stratégique sur lequel repose l’équilibre général de l’aménagement de l’espace. 

3) le contenu du schéma

 La loi « Urbanisme et Habitat» s’attaque, par son article 3, à l’une des dispositions les plus importantes, et les plus controversées, de la loi SRU : la règle « d’aménagement limité » posée par l’article L.122-2 CU. 

Dans sa rédaction initiale, cet article prévoyait que dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale et distantes de moins de quinze kilomètres d'une agglomération de plus de 15.000 habitants, ou de quinze kilomètres du littoral, les zones naturelles et d'urbanisation future ne pouvaient pas être ouvertes à l’urbanisation. En dehors de ces zones, le plan local d’urbanisme pouvait être librement modifié et des permis de construire pouvaient être délivrés. Ce dispositif était destiné à inciter les communes à élaborer des schémas de cohérence territoriale afin de lutter contre l'étalement urbain incontrôlé. La logique du système partait de la constatation que tout aménagement dans une commune a forcément des incidences sur ses voisines. 

Les élus locaux ont fréquemment protesté contre ce dispositif destiné à faire pression sur leur choix d'aménagement, d'autant que les directions départementales de l’équipement ont fréquemment interprété très restrictivement l'application du texte et des quelques possibilités de dérogations qui existaient. Les députés se sont fait largement l'écho de ces critiques (Rapport PRORIOL au nom de la commission des affaires économiques – AN, 1^ère lecture, 2^ème séance du mardi 28 janvier 2003). Pour y répondre, le Ministre de l’Equipement a d’ailleurs publié comme il l’avait promis en séance, une circulaire incitant les Préfets à une lecture moins stricte des textes (Circulaire VHC/DU1/1 n°2003-3 du 21 janvier 2003, BO Min.Equip. n°2003-3).

 Ce n'est d’ailleurs pas la première fois que cet article L. 122-2 fait l'objet de remaniements puisque déjà l'entrée en vigueur de ces dispositions a été repoussée au 1^er juillet 2002 par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 précitée. 

Plus récemment, la proposition de loi n°29 précitée prévoyait, dans son article 10, la suppression pure et simple de ce mécanisme. 

L’article 3 de la loi n’a pas voulu aller aussi loin dans la remise en cause d'un élément important pour la logique du schéma de cohérence territoriale. Simplement, l’objectif  a été d'une part de rendre plus compréhensible la rédaction d’un texte, dont le caractère complexe a contribué à créer des ambiguïtés dénoncées par les élus, et d'autre part d’assouplir le mécanisme de façon non négligeable puisque le rapporteur du projet de loi à l’Assemblée Nationale estimait, au vu d'éléments fournis par le ministère de l'équipement, que l'effet mécanique du nouveau texte permettait d'ouvrir à l’urbanisation un «stock» de zones d'urbanisation future représentant une possibilité de développement pendant dix ans ! (Rapport n°450 de J.PRORIOL au nom de la commission des affaires économiques – voir également AN, 1ère lecture, 2ème séance du mardi 28 janvier 2003).

 L'un des apports de la discussion parlementaire a été de relever notablement le seuil d'application de la règle d'aménagement limité, puisque désormais elle ne sera imposée qu'autour des agglomérations de plus de 50.000 habitants au lieu de 15.000 habitants. Selon le ministère de l'équipement le relèvement de ce seuil porte le nombre de communes concernées de 21.397 – soit près de 41 millions d'habitants – à 13.824 communes, soit une diminution d'environ un tiers (AN, 1^ère lecture, 2^ème séance du mardi 28 janvier 2003). En outre, le principe de dérogations que le préfet peut octroyer est maintenu, et le refus de dérogations est strictement encadré. 

Désormais, l'état du droit s'établit ainsi :

• Dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale et situé à moins de 15 kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de cinquante mille habitants ou à moins de 15 kilomètres du rivage de la mer, aucune zone naturelle ou aucune zone à urbaniser délimitée avant le 1er juillet 2002 ne peut être ouverte à l’urbanisation. Cette date buttoir a été clairement justifiée par la nécessité pour les communes d'achever l’aménagement des zones d'urbanisation future créées avant l'entrée en vigueur effective de la règle d’aménagement limité.

• Toutefois, dans les zones à urbaniser ouvertes à l’urbanisation, ne peuvent pas être délivrées des autorisations d'exploitation commerciale prévues par les 1^° à 6^° et 8^° du I de l'article L. 720-5 du Code de commerce ou d'exploitation de salles de spectacle cinématographique de plus de 800 places.

• Comme dans le texte antérieur, le plan local d’urbanisme ou la carte communale peut prévoir une extension de l’urbanisation par dérogation à la règle d’aménagement limité. Cependant, les conditions d’application de cette dérogation sont très différentes : 

  • Elle est tout d’abord soumise à l’accord soit du Préfet après avis de la Commission Départementale des Sites et de la Chambre d’Agriculture Il faut noter que l’objet de la saisine de ces organismes — « l’impact de l’urbanisation sur l’environnement et les activités agricoles » — n’est plus précisé ce qui peut être analysé comme une extension de leur intervention, dans la limite toutefois de leur spécialité), soit de l’établissement public compétent si un périmètre de schéma de cohérence territoriale incluant la commune a été arrêté, ce qui limite le pouvoir de blocage du représentant de l’Etat au seul cas où il n’est pas prévu la création d’un schéma de cohérence territorial à court ou moyen terme.

  • Ensuite la possibilité de refus de dérogation de l’une ou l’autre de ces autorités est clairement encadrée afin d’éviter toute décision d’opportunité. Elle ne peut être en effet refusée que si «les inconvénients éventuels de l’urbanisation envisagée pour les communes voisines sont excessifs au regard de l’intérêt que représente pour la commune la modification ou la révision du plan.». Cette formulation intègre donc clairement ici la théorie du bilan né de la jurisprudence sur les déclarations d’utilité publique et souligne la différence d’approche du nouveau texte. 

  • Enfin la dérogation n'est plus restreinte à une extension limitée.

•   Comme dans le droit antérieur, une rupture géographique naturelle peut faire échapper à la règle des communes qui pourtant sont à moins de 15 kilomètres de l'agglomération ou de la mer.

 4) La gestion du schéma

 Les schémas de cohérence territoriale avaient hérité des schémas directeurs – et eux-mêmes des anciens schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme – d’une seule possibilité d'évolution : la révision, procédure lourde identique à la procédure d'élaboration. 

Il s'agissait là d'un élément de pesanteur, facteur d'immobilisme tant le processus était compliqué à mettre en oeuvre. L’article 8 de la loi, par la modification de l'article L.122-13 (Il faut noter que par coordination l’article L.122-16 CU est également modifié par l’article 13 de la loi), dote désormais le schéma d'une procédure de modification qui paraît extrêmement simple : il suffit à l'autorité compétente d’élaborer un projet de modification, de notifier celui-ci aux personnes associées, puis de le mettre à enquête publique avant de l’approuver par délibération. Une seule condition est fixée : la modification ne peut porter atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durable. 

Il faut noter cependant que la logique du schéma n'est pas alignée entièrement sur le plan local d’urbanisme, auquel ces dispositions peuvent faire penser. 

Si pour le plan la procédure de modification est désormais présentée comme la procédure de droit commun (cf. infra sur l’article 23 de la loi ), la procédure de modification des schémas demeure seconde derrière celle de la révision. Or il ne relève pas de la discussion parlementaire que cela soit une volonté explicite du législateur de conserver la révision comme la procédure de droit commun. Très naturellement l’article 8 de la loi vient préciser que cette procédure de modification est également applicable pour faire évoluer rapidement les schémas directeurs sans devoir les mettre en forme de schéma de cohérence territoriale, à la condition de ne pas porter atteinte à leur économie générale. 

De même, l'Assemblée Nationale a rejeté deux amendements identiques n° 3 et 83 visant à créer, comme pour les plans locaux d’urbanisme, une procédure de mise en révision à l'initiative de l'Etat pour mise en compatibilité avec une directive territoriale d’aménagement, avec les dispositions particulières aux zones de montagne ou pour permettre la réalisation d'un  projet d’intérêt général. Cette proposition était justifiée pour assurer la mise en concordance des documents d'urbanisme locaux avec les grandes orientations de l'Etat en matière d'aménagement du territoire (AN, 1^ère lecture, 2^ème séance du mardi 28 janvier 2003). Ces amendements ont été combattus par le rapporteur et par le gouvernement au motif que cette compétence nouvelle du préfet serait «contraire au renforcement de la décentralisation souhaitée par le gouvernement et le Parlement» (AN, 1^ère lecture, 2^ème séance du mardi 28 janvier 2003).

 Pourtant, il n'y avait là rien de très choquant dans la mesure où la décentralisation de l’urbanisme conserve à l'Etat la charge de préserver les grands équilibres généraux et les intérêts dépassant le seul intérêt local (Le schéma de cohérence territoriale peut ainsi être modifié par une déclaration d'utilité publique : art. L.122-15 CU ).