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LA LOI URBANISME ET HABITAT 
ET LES DOCUMENTS D’URBANISME

LES PLANS LOCAUX D'URBANISME

dernière révision de ce texte : 16 novembre 2003
(J.-H. DRIARD)

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PLAN
1) Le recentrage de l’élaboration du plan local d’urbanisme   
2) La redéfinition de l’opposabilité du plan local d’urbanisme
3) La gestion du plan local d’urbanisme
4) Les dispositions transitoires

La modification du régime du plan local d’urbanisme par la loi « Urbanisme et Habitat » porte sur l’élaboration du plan (1), la redéfinition de son opposabilité (2), ses modalités de gestion (3) et les mesures transitoires permettant de passer du plan d’occupation des sols au plan local d’urbanisme (4).

 1) Le recentrage de l’élaboration du plan local d’urbanisme 

Par certaines de ses dispositions la loi « Urbanisme et Habitat » opère un recentrage de l’urbanisme sur les communes. Trois articles en constituent une parfaite illustration. 

D’abord l’article 24 complète l’article L.123-18 CU par deux alinéas supplémentaires prévoyant :   

• l’organisation d’un débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durable au sein des conseils municipaux membres d’un groupement de communes compétent en matière d’élaboration des plans locaux d’urbanisme ;  

•  la participation directe de ces mêmes communes aux procédures de révision simplifiée ou de mise en compatibilité avec une déclaration d’utilité publique ou une déclaration de projet ;  

•  la notification à ces communes du projet de document en cas de procédure de modification.

Ensuite, l’article 42, complète le I de l’article L.300-2 CU, en prévoyant une procédure unique de concertation lorsqu’une opération d’aménagement implique une révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme. Ce texte comprend une précision qui a toute son importance ici : en cas de concertation conjointe, les délibérations définissant les modalités de celle-ci et arrêtant son bilan sont de la compétence exclusive de la commune ayant pris l’initiative de la jonction des deux procédures.

Enfin, le Sénat s’est penché sur le cas de nombreux projets d'intérêt intercommunal qui ont, de longue date, fait l'objet de la réalisation d'un plan d'occupation des sols partiel intercommunal, élaboré à l'initiative d'un établissement public de coopération intercommunale, en général créé pour la gestion et le développement de ces projets. Or le principe fondamental posé par la loi SRU, selon lequel le plan local d’urbanisme doit recouvrir la totalité du territoire communal conduit à abandonner ce mode de gestion de projet et se heurte à la volonté des élus en milieu rural de conserver la maîtrise de leur propre développement (Intervention VIALE, Sénat, 2ème lecture, séance du 7 mai 2003).

L’article 14 de la loi modifie donc le troisième alinéa de l’article L.123-1 CU et permet désormais, dans les communes couvertes par un schéma de cohérence territoriale qui identifie les secteurs d'aménagement et de développement touristique d'intérêt intercommunal, d’élaborer un plan local d'urbanisme ne couvrant que ces secteurs à la condition d’une part que de plan local d’urbanisme partiel soit élaboré par un établissement public de coopération intercommunale et d’autre part que chaque commune concernée couvre « sans délai » le reste de son territoire par un plan local d'urbanisme et recueille l'avis de l'établissement public de coopération intercommunale sur la compatibilité de son projet d'aménagement et de développement durable avec celui de l'établissement public de coopération intercommunale.

Par coordination, l’article 26 de la loi complète l’article L.123-19 par une disposition qui permet aux communes déjà placées dans cette situation d’élaborer des plans locaux d’urbanisme partiels à la condition « s’engager dans l’élaboration » d’un schéma de cohérence territoriale.

Ainsi, devant un problème de « résistance » à l’intercommunalité, le législateur, plutôt que de faire œuvre de pédagogie, conforte la tendance à l’individualisme en l’intégrant au sein d’un processus peu clair selon lequel il pourrait y avoir des plans locaux d’urbanisme « à deux étages » : un plan intercommunal couvrant certaines zones à cheval sur plusieurs communes complété par autant de plans communaux destinés à compléter la couverture de chaque territoire communal.

Ces trois nouvelles dispositions peuvent faire l’objet de commentaires contradictoires.

Dans un sens, on peut apparenter ces dispositions à l’ensemble des mesures en faveur de la démocratie de proximité. En effet, la compétence de certains groupements de communes en matière d’élaboration et de gestion des plans locaux d’urbanisme ou des zones d’aménagement concerté fait « remonter » d’un cran dans l’empilement administratif la procédure, qui échappe alors à la maîtrise des communes de base, lesquelles perdent par voie de conséquence la maîtrise du contenu du document.

Les dispositions nouvelles intégrées au code de l’urbanisme auraient donc pour avantage de rétablir un minimum de maîtrise des communes sur leur devenir urbain, même englobées dans une communauté d’intérêt plus vaste.

Mais en sens inverse, ces dispositions peuvent faire penser à un recul, certes limité, mais recul quand même, de l’intercommunalité en soulignant la méfiance des élus locaux envers l’émergence de tout pouvoir supra-communal qui viendrait limiter les pouvoirs de décision des communes. Cela démontre que bien souvent l’intercommunalité n’est vécue que comme un pis aller par beaucoup d’élus locaux.

Cependant, il ne faudrait pas croire que le législateur a perdu de vue la dimension intercommunale de l’urbanisme. Ainsi, à l’initiative du Sénat, la loi « Urbanisme et Habitat » a cherché à améliorer l’intégration dans le plan local d’urbanisme des impératifs supra-communaux résultant du schéma de cohérence territoriale. En effet si la règle d’aménagement limité issue de l’article L.122-2 modifié permet de limiter l’urbanisation des communes périphériques aux grandes agglomérations couvertes par un schéma, aucun mécanisme ne permettait à l’établissement public chargé de la gestion de ce document d’être informé des projets d’urbanisme des communes situées à sa périphérie.

Trois dispositions nouvelles viennent établir cette passerelle entre les deux documents majeurs de notre urbanisme réglementaire lorsqu’une commune limitrophe d’un schéma de cohérence territoriale, sans être elle-même couverte par un tel document, élabore son plan local d’urbanisme : la délibération prescrivant l’élaboration de ce document doit désormais être notifiée à l’établissement public chargé de la gestion du schéma (Article L.123-6 CU complété par  l’article 20 de la loi ) ; par la suite, le président de cet établissement doit être consulté à sa demande (Article L.123-8 CU modifié par l’article 21 de la loi ) ; enfin, ce même Président doit être consulté sur le projet de plan arrêté (Article L. 123-9 CU, modifié par  l’article 22 de la loi ).

2) La redéfinition de l’opposabilité du plan local d’urbanisme

 Le projet d’aménagement et de développement durable était l’une des grandes nouveautés de la loi SRU et constitue l’un des piliers du plan local d’urbanisme. Expression d’un projet politique, il engage l’exécutif municipal sur un projet d’aménagement, et présente de manière intelligible pour les citoyens les choix d’urbanisme de la commune.

 Ce document a immédiatement posé beaucoup de problèmes quant à son « poids » juridique. En effet, par ce que le Ministre de l’Equipement a qualifié d’ « absurdité technique unanimement dénoncée » (AN, 1^ère lecture, audition du Ministre par la Commission des affaires économiques : Compte rendu n°15 mercredi 27 novembre 2002), le projet d’aménagement et de développement durable est opposable aux permis de construire.

  Le Rapporteur de la loi à l’Assemblée Nationale a affirmé au cours de débats, se faisant l’écho d’une position que certains représentants du Ministère de l’Equipement n’ont cessé d’affirmer, mais dont la réalité pratique reste à démontrer, que ce document serait un « document simple, relativement bref » (AN, 1^ère lecture, rapport fait au nom de la Cour des Affaires Economiques – Dans le même sens, voir également la circulaire du 21 janvier 2003 précitée ).

La modification du régime juridique du projet d’aménagement et de développement durable a donc constitué l’un des éléments fondamentaux des dispositions d’urbanisme de la loi « Urbanisme et Habitat ». Il s’agit d’une véritable reconfiguration qui porte sur deux éléments essentiels : son contenu et ses effets juridiques.

Tel qu’il est désormais organisé par l’article 12 de la loi, le projet d’aménagement et développement durable contient des « orientations générales » et des « orientations particulières ». Désormais seule est obligatoire la présentation des orientations générales d’aménagement et d’urbanisme pour l’ensemble de la commune. Tout le reste est facultatif, le texte prévoyant même une double série de possibilités :

1. Le projet peut facultativement prévoir des orientations particulières d’aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. 

2. Ces orientations, lorsqu’elles existent, peuvent également prévoir des actions et opérations d’aménagement en vue d’assurer la mise en valeur du patrimoine naturel ou non, de lutter contre l’insalubrité, de permettre le renouvellement urbain et de permettre le développement de la commune. Cette deuxième série d’objectifs doit impérativement être fixées « en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durable». Cette formulation est curieuse dans la mesure où ces orientations, même facultatives, font partie intégrante du document. En d’autres termes, le projet doit être cohérent avec lui-même. Ce qui est bien le moins qu’on puisse attendre de lui !

Le projet d’aménagement et de développement durable constitue donc aujourd’hui un document à géométrie variable, avec un contenu purement contingent et aléatoire. Au surplus le Ministère de L’Equipement a indiqué pendant les débats qu’il donnerait aux Préfets les instructions nécessaires pour qu’ils « respectent l’initiative des élus et qu’ils ne s’opposent qu’aux projets manifestement incompatibles avec cet objectif de cohérence » (Déclarations de Gille De Robien, Ministre de l’Equipement, Sénat 1^ère  lecture, séance du 26 février 2003).

Très logiquement, le second volet de la reconfiguration du projet d’aménagement de développement durable a consisté à supprimer son caractère opposable aux tiers. C’est ainsi, désormais, que le quatrième alinéa de l’article L.123-1 CU (Modifié par le même article 12 de la loi ) précise que les règles générales et les servitudes d’utilisation du sol figurent exclusivement dans le règlement du plan local d’urbanisme et ont pour objet de permettre d’atteindre les objectifs que se fixe la commune « en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durable ». Il reste à déterminer ce que recouvre cette relation de « cohérence », qui ne constitue, pour le rapporteur de la loi devant l’Assemblée Nationale, qu’un relation de compatibilité (Rapport n°450 de J.PRORIOL au nom de la commission des affaires économiques, p.37).

Dès lors, l’article L.123-5 CU, issu de la loi SRU, qui prévoyait que l’ensemble du plan local d’urbanisme était opposable à tout projet de travaux ne pouvait plus rester en l’état.

C’est pourquoi l’article 19 du projet de loi, adopté en l’état par l’Assemblée Nationale (Pour l’anecdote, il faut noter que la nouvelle rédaction de l’article L.123-5 a été adopté à l’Assemblée Nationale en première lecture sans aucun débat réel puisque celui-ci a porté uniquement sur un amendement prévoyant le retour à l’appellation « plan d’occupation des sols » !) et assez largement modifié par le Sénat, en opère à une réécriture complète. Il prévoit désormais un triple niveau d’opposabilité :

1. Le règlement et ses documents graphiques sont directement opposables à toute personne publique ou privée pour la réalisation de tout projet de travaux ou autre opération d’occupation du sol.

2. Le projet d’aménagement et de développement durable n’est pas exclu pour autant de la hiérarchie des normes car les travaux et les opérations de construction doivent désormais être compatibles avec les orientations d’aménagement qu’ils contiennent éventuellement.

3. A contrario, le rapport de présentation et les annexes sont dépourvus de toute fonction normative en tant que telle.

3) La gestion du plan local d’urbanisme

L’article 23 de la loi, constitue véritablement un tournant dans le régime juridique du plan local d’urbanisme. Bien loin des tentations d’il y a quelques années de vouloir limiter la mutabilité des plans d’occupation des sols, le code de l’urbanisme en facilite désormais l’évolution, de deux façons : d’une part en ouvrant largement l’utilisation de la procédure de modification, d’autre part en créant une procédure de révision simplifiée.

Le code de l’urbanisme prévoit trois modes directs (Il existe également des modes indirects, tels que la modification du plan par une déclaration d’utilité publique ) d’évolution des documents d’urbanisme : la mise à jour pour modifier les annexes du plan local d’urbanisme (Article R.123-22 CU) ; la modification lorsqu’il n’est pas porté atteinte à l’économie générale du document ou à d’autres intérêts que le législateur estime essentiels tels les espaces boisés, la protection contre les nuisances ou la protection des espaces agricoles ou des paysages ; la révision lorsque ces éléments sont remis en cause.

La logique de la nouvelle rédaction de l’article L.123-13 CU part de la constatation qu’au delà de la lettre du texte, la procédure de révision, la plus lourde et la plus complexe, a pris le pas sur celle de la modification pourtant plus simple et plus rapide.

Ainsi le nouvel article L.123-13 présente clairement dès le début du texte d’une part une alternative réelle entre les procédures de modification et de révision, en privilégiant la première, et d’autre part les deux grandes étapes des procédures : la délibération du Conseil municipal et l’enquête publique.

La modification peut être utilisée dès lors qu’il n’est pas porté atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durable, et non plus à l’économie générale du plan dans sa globalité comme dans l’ancienne rédaction de l’article. Il s’agit donc d’un assouplissement véritable du recours à la modification. Le projet d’aménagement et de développement durable bien que considérablement simplifié, est conforté dans son statut de véritable « clef de voûte » (AN, 1^ère lecture, rapport n°450 présenté par J. PRORIOL au nom de la Commission des Affaires Economiques ) du plan local d’urbanisme.

Les autres conditions mises à l’utilisation de la procédure de modification ne diffèrent pas fondamentalement de la rédaction antérieure de l’article L.123-13. Il faut noter toutefois que le nouveau texte exclu la réduction des zones naturelles et forestières, non mentionnées dans l’ancienne rédaction. De même le nouveau texte exclut la « réduction des zones agricoles » alors que l’ancien mentionnait la réduction « d’une protection édictée en raison de la valeur agricole des terres ». La première expression ne semble vouloir viser que le périmètre alors que le second visait les servitudes elles-mêmes. C’est donc au contenant que l’on fait référence et non plus au contenu.

Il faut enfin noter que la mention expresse de la modification des règles de stationnement a disparu. Mais cela ne change rien au fond du droit car, sauf extraordinaire, il serait bien étonnant qui la modification de telles règles porte atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durable.

Au total, le texte élargit réellement le champ de l’utilisation de la modification. Ainsi « il ne sera pas forcément nécessaire de recourir à la procédure de révision pour changer le règlement applicable à une zone, par exemple pour ouvrir à l’urbanisation une zone d’urbanisation future » (Rapport n°450, AN, de J. PRORIOL au nom de la Commission des Affaires Economiques ).

Ce n’est que lorsque la modification n’est pas possible, que la révision doit être utilisée. Encore que la nouvelle procédure de « révision simplifiée » vienne encore limiter le champ d’application de cette dernière.

Cette procédure prend la suite de la révision d’urgence qui avait elle-même pris la suite de l’application anticipée, héritière de la dérogation anticipation. Cette succession de procédures, ces tâtonnements successifs, constituent en quelque sorte une longue marche vers la procédure idéale.

Ce nouveau changement va très au delà d’une simple adaptation.

• D’abord, il n’y a plus aucune référence à la notion d’urgence, notion assez subjective et susceptible d’alimenter des recours contentieux.

• Ensuite, contrairement au texte précèdent, il est expressément précisé que la révision doit avoir pour objet la réalisation d’une construction ou d’une opération « publique ou privée», ce qui élargit considérablement son champ d’application en levant l’ambiguïté de la précédente rédaction. Toutefois ce projet doit présenter un intérêt général (Mais qui n’est pas limité aux seuls PIG puisqu’ils peuvent présenter un caractère privé ) mais cet intérêt n’est pas exclusivement communal, ce que démontre l’accumulation inutilement tautologique d’une part de l’adverbe « notamment » et d’autre part de la mention de « toute autre collectivité ». Il faut relever que la construction ou l’opération en cause n’est plus directement soumise à enquête publique, mais n’est présentée dans le dossier que sous la forme d’une « notice » de présentation.

• Enfin la procédure simplifiée est applicable dans l’hypothèse où il serait nécessaire de rectifier une erreur matérielle. Il est vrai qu’une erreur, même flagrante, gravée dans le marbre du plan local d’urbanisme devient règle d’urbanisme opposable à tous. Le recours à la procédure simplifiée permettra de débarrasser plus facilement certains règlements des scories qu’ils contiennent.

Le recours à la procédure simplifiée est d’autant plus facilité que désormais le texte donne la possibilité aux communes de conduire parallèlement une révision au sens plein du terme et une ou plusieurs révisions simplifiées sur le même document. Cela conforte donc rétroactivement la pratique de certaines communes qui ont cumulé à la fois une procédure de révision et de multiples procédures de révision d’urgence sur les mêmes documents.

Un tableau extrêmement intéressant dressé par le rapporteur du projet de loi à l’Assemblée Nationale montre que désormais la procédure de révision simplifiée ne se différencie de la procédure de modification que par la nécessité d’organiser une réunion de concertation avec les personnes associées avant l’ouverture de l’enquête publique, ce qui constitue somme toute une différence assez ténue (AN 2^éme lecture, rapport n°717 présenté par J. PRORIOL au nom de la Commission des Affaires Economiques ).

C’est la raison pour laquelle elle est considérée par le législateur comme très rapide, même si il y a sans doute un excès d’optimisme à considérer que la procédure ne pourrait durer qu’un mois et demi (Evaluation faite par D. BRAYE, Sénat, 1^ère lecture, séance du 26 février 2003).

Bien entendu, pour ne pas provoquer de hiatus dans l’application des textes, les procédures de révision d’urgence engagées au jour de la publication de la loi peuvent être terminées selon la procédure antérieure (article 30 de la loi.).

4) Les dispositions transitoires

Les dispositions transitoires permettant aux communes de passer du plan d’occupation des sols au plan local d’urbanisme sont fixées à l’article L.123-19 CU. Leur rédaction, telle qu’elle résulte de la loi SRU, est particulièrement complexe.

Notamment, jusque là, cet article imposait à une commune d’élaborer un plan local d’urbanisme dès lors qu’elle voulait faire évoluer son plan d’occupation des sols, ce qui pouvait retarder des évolutions qui ne nécessitaient pas forcément autant de complication (Audition du Ministre par Commission des Affaires économiques, AN 1^ère lecture, mercredi 27 novembre 2002).

Dans le double but de clarifier les dispositions applicables d’une part et de faciliter l’évolution des plans d’occupation des sols existants, d’autre part l’article 27 de la loi modifie très sensiblement les deux premiers alinéas de l’article L.123-19. Le fond du droit reste identique. Le principe selon lequel le plan d’occupation des sols a le même effet que le plan local d’urbanisme et n’en diffère que par le contenu est clairement réaffirmé. La forme, elle, est nettement améliorée puisque le texte donne clairement la liste des procédures utilisables pour faire évoluer le contenu d’un plan d’occupation des sols : modification, révision simplifiée, révision et mise en compatibilité.

La date limite pour utiliser une procédure de révision simplifiée sur un plan d’occupation des sols sans devoir le transformer en plan local d’urbanisme est fixée au 1^er janvier 2006 (Au lieu du 1^er janvier 2004 dans le cadre antérieur de la révision d’urgence ). Il faut noter qu’il n’est plus nécessaire de mettre au préalable le document en révision générale.

Enfin, sans doute par souci de clarté, l’article L.123-19 modifié énumère de nouveau les conditions d’application au plan d’occupation des sols de la procédure de révision simplifiée. En l’occurrence cet excès de précision apporté par le Sénat en 2^ème lecture ne se justifiait pas puisque le simple rappel de l’article L.123-13 (Rédaction précédemment adoptée par l’Assemblée Nationale en 2^ème lecture ) suffisait amplement.

Cette « trousse  à outils » très complète du parfait gestionnaire de plan d’occupation des sols est d’autant plus utile qu’il est désormais clairement précisé que les plans encore en vigueur restent applicables sans limitation de temps (Circulaire du 21 janvier 2003 précitée ). Il faut donc s’attendre à ce que les dispositions de l’article L.123-19 ne soient « transitoires » que de nom et que malheureusement notre droit de l’urbanisme ne s’installe durablement dans un double système de réglementation du droit des sols : plan d’occupation des sols pour certaines communes, plan local d’urbanisme pour d’autres.

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