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LA LOI URBANISME ET HABITAT 
ET LA GESTION DU DROIT DES SOLS

dernière révision de ce texte : 16 novembre 2003
(J.-H. DRIARD)

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sommaire > actualité > La loi LUH : gestion du droit des sols

PLAN
A. LA GESTION DE LA DENSITE
B. LES AUTORISATIONS D’URBANISME  
  1. Le permis de construire
     a) La restauration des bâtiments en ruine  
     b) L’extension de la notion de constructions exemptés du permis de construire
     c) La sauvegarde du patrimoine rural  
  2.La gestion des constructions hors plan local d’urbanisme

A. LA GESTION DE LA DENSITE

L’un des objectifs avoués de la loi SRU était de faciliter la reconstruction de la ville sur elle-même. Pour ce faire deux dispositions tranchaient sur le droit antérieur. D’une part la fixation d’une superficie minimale des terrains constructibles n’était autorisée que dans le seul cas où il pouvait être justifié des contraintes techniques relatives à la réalisation d’un dispositif d’assainissement collectif. D’autre part, avait été supprimé l’article L.111-5 CU qui prévoyait qu’en cas de division d’un terrain, le calcul des droits à construire sur les parcelles issues de la division devait prendre en compte la densité des constructions déjà réalisées sur l’ensemble du terrain avant division.

Rompant avec cette logique, la loi « Urbanisme et Habitat » revient sur les dispositions de la loi SRU, bien qu’en matière législative un recul n’est jamais véritablement un retour en arrière.

Ainsi, partant du principe, une telle disposition pouvait paraître contradictoire avec une certaine idée du paysage urbain, le législateur a considéré que d’autres intérêts que les seuls intérêts sanitaires pouvant militer en faveur d’une norme minimale pour la surface des terrains constructibles Cet outil peut en effet avoir son utilité dans la lutte contre la densification excessive dans les quartiers où elle n’est pas souhaitable.

Il est vrai que dès 2001 que Jacques MYARD avait déposé un texte visant à rétablir la limitation des surfaces des terrains constructibles afin de préserver les zones présentant un intérêt historique, paysager ou écologique (Proposition de loi n°173, déposée le 2 octobre 2001 à l’Assemblée Nationale ). C’est ainsi également que le Sénat avait tenté de réintroduire cette disposition en 2002 (cf. proposition de loi précitée ).

Le rétablissement d’une prérogative permettant aux communes de contrôler leur trame urbaine en limitant la surdensification a fait l’objet d’un large débat au Parlement, autour du thème de l’ « urbanisme ségrégatif », la construction d’ensembles collectifs, notamment de logements sociaux, pouvant alors être empêchée pour certains orateurs par de simples raisons d’esthétique urbaine (cf. notamment intervention Mme Didier, Sénat 2^ème lecture, 7 mai 2003).

C’est pourquoi le législateur a pris soin d’encadrer la faculté d’édicter une taille minimale des terrains constructibles par des critères visant à éviter toute réglementation abusive du droit de construire (AN, 2^ème lecture, Rapport n°717 présenté au nom de la Commission des Affaires Economiques (AN, 2^ème lecture, Rapport n°717 présenté au nom de la Commission des Affaires Economiques ). Le 12° de l’article L.123-1CU a donc été complété par l’article 17 de la loi, qui a introduit une disposition permettant désormais de fixer une superficie minimale des terrains constructibles « lorsque cette règle est justifiée pour préserver les caractéristiques de l’urbanisation traditionnelle ou l’intérêt paysager de la zone considérée ».

De façon complémentaire l’article 18 de la loi a inséré dans le code de l’urbanisme un article L.123-1 nouveau réintroduisant le mécanisme initialement prévu par l’ancien article L.111-5 dans l’arsenal mis à la disposition des élus, mais caractérisé par l’absence d’application uniforme à l’ensemble du territoire. Toutefois la nouvelle rédaction va plus loin dans le détail que l’ancien article L.111-5 CU : 

• Elle prévoit les modes de calcul de la densité autorisée sur les terrains issus de la division en cas d’augmentation ou de diminution du coefficient d’occupation des sols dans les plans locaux d’urbanisme. Pour simplifier, si le plan d’occupation des sols est augmenté après la division, les droits à construire sur les terrains issus de la division sont accrus. En revanche, si le plan d’occupation des sols diminue après la division, les droits à construire des terrains issus de la division ne sont pas diminués. Cette disposition lève une difficulté à laquelle beaucoup de communes ont été confrontées lors de l’évolution de leur document d’urbanisme antérieurement à la loi SRU.

• Elle prévoit également que le vendeur doit fournir un certificat précisant la surface hors œuvre nette des constructions existantes. Ce mécanisme fait référence à un système déjà utilisé dans le lotissement (Art. R.315-29-1 CU ). Considérant que cette disposition constitue une faiblesse car le contrôle du système ne repose que sur un acte sous seing privé joint à l’acte notarié (AN 2^ème séance mardi 28 janvier 2003), J. Myard a proposé sans succès (Amendement n°71, présenté à l’Assemblée Nationale ) d’organiser ce contrôle autour du certificat d’urbanisme.

• Ces dispositions ne s’appliqueront qu’aux mutations intervenues après le 1^er janvier 2003, afin que les projets mis au point ou en cours de réalisation sur le fondement des dispositions de la loi SRU puissent être menés à terme sans difficulté

• Le mécanisme ne s’applique que s’il était déjà institué au jour de la vente du terrain (et non du dépôt du permis de construire)  et la limitation de la densité n’est opposable au propriétaire que pendant 10 ans seulement.

Ce dispositif est finalement très proche de celui que le Sénat avait adopté le 12 novembre 2002 (cf. art 8 et 9 du projet précité ).

B. LES AUTORISATIONS D’URBANISME

Anticipant sur une réforme en profondeur du permis de construire, annoncé par le Ministre de l’Equipement, la loi modifie très sensiblement certains de ses aspects particuliers (1), ainsi que la gestion des constructions hors d’un plan local d’urbanisme (2).

1. Le permis de construire

Les modifications opérées portent sur la restauration de bâtiments en ruine (a), les constructions exemptées de permis de construire (b) et la sauvegarde du patrimoine rural (c).

a) La restauration des bâtiments en ruine

L’article L.111-3, issu de la loi SRU, prévoit la possibilité de reconstruire à l’identique les bâtiments régulièrement édifiés mais devenus non conformes à la règle locale d’urbanisme à la suite de l’évolution de cette dernière lorsqu’ils ont été détruits par un sinistre.

L’article 1^er de la loi « Urbanisme et Habitat » a complété ce texte par un second alinéa permettant de restaurer des bâtiments à l’état de ruine.

Il est vrai que la notion de « ruine » a toujours posé des problèmes d’interprétation : relever de tels immeubles était considéré, selon les circonstances comme des opérations de réparation ou de véritables opérations de construction nouvelle (Hocreitere : « L’existence des constructions : la notion de construction existante en droit de l’urbanisme », Dr. Adm. Janv 2000, chron. p4).

Initialement justifiée par la nécessité de préserver le bâti traditionnel des zones montagnardes, l’amendement dont est issu le nouvel alinéa de l’article L.111-3 CU avait explicitement pour objet de donner une définition de la notion de «ruine» au sens du droit de l'urbanisme (cf. intervention JARLIER sur son amendement n°76, rectifié par un sous-amendement n° 240 présenté par le Gouvernement : Sénat, 1^ère lecture - séance du 26 février 2003), afin d’en faciliter la reconstruction à la condition d’assurer une « restauration qualitative» du patrimoine «permettant de conserver la qualité architecturale des bâtiment reconstruit» (Intervention de J. BALARELLO :  Sénat 1^ère lecture, séance du 26 février 2003).

A l’issue des modifications parlementaires successives, le résultat est assez éloigné du but recherché. La nouvelle disposition ne donne pas réellement de définition à la notion de « ruine » (Le terme « ruine » n’est d’ailleurs pas utilisé ) mais fonde un véritable régime juridique de la restauration des bâtiments.

En premier lieu, rien dans le texte ne relie expressément ces nouvelles règles aux zones rurales de montagne. Leur généralité permettront dès lors de relever des bâtiments partout ailleurs.

En second lieu, ces dispositions sont plus restrictives que celles figurant au 1^er alinéa du même article. D’une part, en effet, le texte utilise le terme de « reconstruction » pour les bâtiments sinistrés mais seulement de « restauration » pour les ruines, ce qui est assez paradoxal. D’autre part, seule une interdiction explicite peut faire obstacle à la reconstruction après sinistre (La reconstruction est autorisée « nonobstant toute disposition d’urbanisme contraire, sauf si la carte communale ou le plan local d’urbanisme en dispose autrement »). En revanche la restauration d’une ruine doit être conforme à la règle d’urbanisme en vigueur (La restauration peut être autorisée « sauf dispositions contraires des documents d’urbanisme »), ce qui enlève tout intérêt à cette disposition sur les terrains devenus inconstructibles ou en zone de campagne, alors que, paradoxalement, la volonté initiale était de sauvegarder le patrimoine rural.

En troisième lieu, les conditions de l’intervention sont très strictement encadrées :

1.  L’essentiel des murs porteurs doivent subsister. N’importe quel tas de gravas ne pourra donc pas bénéficier de ce régime.

2.  la référence à l'article L. 421-5 CU (Interdiction de délivrer le permis de construire si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer par qui et dans quel délai les travaux de desserte en eau, assainissement ou électricité pourront être effectués si la desserte de  la construction rend nécessaire des travaux sur ces réseaux) permettra d’éviter que les travaux n’induisent des coûts d’extension non maîtrisable des réseaux.

3.  La référence expresse à l’intérêt patrimonial ou architectural du bâtiment et au respect de ses caractéristiques principales permet d’éviter le relèvement de ruines sans intérêt ou  dont le maintien dans le paysage ne se justifie plus 

b) L’extension de la notion de constructions exemptés du permis de construire

Cette extension a été opérée en trois temps au fur et à mesure de l’avancée de la discussion parlementaire :

Dans un premier temps, à l’initiative du Sénat, l’article 54 de la loi a complété l’article L.422-1 CU par une disposition visant à faire bénéficier les dispositifs techniques nécessaires aux systèmes de radio-communication numérique de la police et de la gendarmerie nationale du même régime dérogatoire que les infrastructures couvertes par le secret de la défense nationale.

Dans un deuxième temps, l’article 56 de la loi a complété l’article L.422-2 CU afin que les mêmes dispositifs ne fassent pas l’objet d’une déclaration de travaux. Curieusement, si le texte ajoute une référence aux dispositifs pénitentiaires, il ne fait plus référence qu’aux dispositifs « répondant aux besoins des services du ministère de l’intérieur », ce qui laisserait bizarrement supposer que les dispositifs installés par la police serait exempté de toute autorisation, alors que des dispositifs identiques installés par la gendarmerie resteraient soumis à déclaration de travaux !

Dans un troisième temps enfin, profitant de la brèche ouverte par l’article 54, le Gouvernement en est venu a ajouter à la liste des constructions hors champ du permis de construire, par l’article 55 de la loi les « travaux relatifs à la reconstruction d'établissements pénitentiaires après mutinerie ou des travaux réalisés à l'intérieur de l'enceinte de ces établissements nécessitant le secret pour des raisons de sécurité » (Sénat, 2ème lecture, séance du 7 mai 2003). En d’autres termes : les travaux à réaliser dans une prison à la suite d’une mutinerie seront hors champ du permis de construire, mais pas un incendie accidentel, sauf si la sécurité nécessite le secret. En revanche des travaux à réaliser dans un Palais de Justice, même si la sécurité est en jeu, seront soumis à permis de construire (Selon M. HERISSON, celui d’Annecy a fait l’objet d’un attentat en 2001, mais les travaux ne commenceront que fin 2003 à la suite de problèmes de permis de construire : Sénat, 2ème lecture, séance du 7 mai 2003).

Il semble que le Gouvernement ait ici été poussé par l’actualité immédiate, les problèmes liés à la sécurité dans les prisons devenant de plus en plus cruciaux et spectaculaires. Mais ce faisant, la liste des constructions hors champ du permis de construire devient de plus en plus un inventaire aléatoire de décisions liées aux nécessités de l’instant, ce qui n’est pas ce que l’on peut attendre d’un code, fut-il celui de l’urbanisme.

c) La sauvegarde du patrimoine rural

L’article 15 de la loi ajoute dans le code de l’urbanisme un article L.123-3-1 ainsi rédigé :

« Dans les zones agricoles, le règlement peut désigner les bâtiments agricoles qui, en raison de leur qualité architecturale ou patrimoniale, peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'exploitation agricole.

Cette disposition traduit la volonté des parlementaires de maintenir une population en milieu rural, même en l’absence d’activité agricole, et de sauvegarder un patrimoine bâti traditionnel qui n'a plus de vocation agricole mais contribue à la richesse des paysages ruraux.

Le sens à donner au contenu de ce nouvel article L.123-3-1 CU a semblé plonger les députés dans une certaine perplexité. Ainsi le Ministre de l’Equipement a-t-il du préciser que le but de ce nouvel article était de préserver l'environnement du secteur concerné, l’habitat demeurant une composante du caractère agricole de la zone.

De même, le Rapporteur du projet de loi a précisé qu’il ne s'agissait pas « de réhabiliter un bâtiment à l'état de semi-ruine qui polluerait le paysage comme une verrue » ni « de transformer en habitation une stabulation ouverte aux quatre vents qui permet l'aération des animaux, mais pas forcément des humains ! Les bâtiments à restaurer doivent répondre aux critères du bâti traditionnel dans la région concernée. » (J. PRORIOL, Sénat, 2^ème lecture, séance du 7 mai 2003).

Ces nouvelles dispositions ont été finalement approuvées même si des voix se sont élevées pour regretter que ce texte « ouvre un boulevard à la revente des bâtiments transformés en maisons et à une multiplication des autorisations » qui conduira à terme à modifier des dispositions plus protectrices encore de l’activité agricole, telle l'article 111-3 du code rural (H. MARITON, Sénat, 2^ème lecture, séance du 7 mai 2003).

2.La gestion des constructions hors plan local d’urbanisme

Dans son dernier état, issu de la loi SRU, l’article L.442-2 CU précise que les travaux ayant pour effet de détruire un élément de paysage spécifiquement identifié par un plan local d’urbanisme doit faire l’objet d’une autorisation au titre des installations et travaux divers lorsque ces travaux ne sont pas soumis par la loi à un régime d’autorisation préalable à un autre titre

Cet article est désormais complété par une disposition ouvrant cette possibilité aux communes dépourvues de plan local d’urbanisme (Article 59 de la loi.). En ce cas, c’est une délibération du Conseil Municipal prise après enquête publique qui identifie les éléments de paysages à protéger.

Dans l’esprit du législateur, cette mesure visait expressément les communes de montagne pour leur permettre de sauvegarder les chalets d’alpage et le patrimoine bâti montagnard (cf. P. JARLIER au nom de la Commission des lois, Sénat 1^ère lecture, séance du 27 février 2003). Cependant, du fait de la généralité de sa rédaction l’application de cette possibilité ne sera pas limitée aux seuls communes de montagne.

Parallèlement, l’article L.442-1 CU est également modifié et précise désormais que cette délibération peut prévoir que l’autorisation est délivrée au nom de la commune.

Cette dernière disposition n’a fait l’objet d’aucune discussion ni à l’Assemblée Nationale ni au  Sénat qui l’ont adoptée en l’état. Elle pose tout de même deux problèmes. 

1. Il s’agit d’une entorse à un principe qui soutend tout entier la logique même de la décentralisation de l’urbanisme : « pas de transfert de compétence sans document d’urbanisme approuvé ». Jusqu’à présent seul l’approbation d’un plan d’occupation des sols, puis d’un plan local d’urbanisme permettait un tel transfert. La loi « Urbanisme et Habitat » elle-même écarte le transfert de compétence automatique en cas d’approbation d’une carte communale (cf.  article 68 de le loi, cf. ci-dessus )

2. Le texte indique que l’autorisation est délivrée au nom de la commune alors même qu’il ne s’appliquera qu’à de petites collectivités sans moyens d’assurer cette compétence nouvelle et  qui ne pourront alors que s’en remettre qu’aux services de l’Etat. Dans ces conditions, rien de logique pourrait pousser une telle commune à se mettre volontairement en position de supporter, notamment, la responsabilité d’une erreur de décision qui peut parfois se révéler pécuniairement très lourde. Ce sont d’ailleurs ces mêmes arguments qui ont poussé le législateur à modifier le système de transfert de compétence lors de l’adoption d’une carte communale (cf. supra ).

Dans la même logique, et de façon parfaitement complémentaire, l’article 57, complétant l’article L.430-1 CU, permet aux communes non couvertes par un plan local d’urbanisme approuvé, d’instituer le permis de démolir dans certains périmètres.

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