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LES DISPOSITIONS
FINANCIERES
DE LA LOI URBANISME ET HABITAT
dernière
révision de ce texte : 16 novembre 2003
(J.-H. DRIARD)
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> La
loi LUH : les dispositions
financières
PLAN
A. Le
financement des documents d’urbanisme
B. Le
financement de l'aménagement
1.
La participation pour voies et réseaux
a)
Le régime général
b)
L’adaptation de la participation aux petites communes
2.
Les subventions aux operations d’amenagement
3.
La participation des constructeurs
A. Le
financement des documents d’Urbanisme
L'article L. 121-7 CU, prévoit une compensation de
l'Etat, dans le cadre des articles L. 1614-1 et L.1614-3 CGCT, ainsi que
le recours au service de l'Etat ou du Conseil d’Aménagement d’Urbanisme
et d’Aménagement en posant le principe de leur gratuité.
Ce dispositif est désormais complété par
l’article 2 de la loi qui prévoit l’éligibilité des dépenses
liées aux documents d'urbanisme au fond de compensation de la TVA en
les assimilant à des dépenses d'investissement. Il est vrai que l'élaboration
de ces documents, qui coûte de plus en plus cher aux communes,
constitue bien une phase préalable indispensable à la réalisation de
travaux d'aménagement, donc à l’investissement.
Cette disposition a
été adoptée contre l’avis du Gouvernement pour lequel cette
modification brouille la distinction entre dépenses de fonctionnement
et dépenses d'investissement.
Elle reprend un élément
de la proposition de la loi n°29 portant modification de la loi SRU précédemment
adoptée par le Sénat le 12 novembre 2002 par le Sénat, mais demeurée
sans suite.
B. Le
financement de l'aménagement
1.
La participation pour voies et réseaux
L’ancienne participation pour voies nouvelles et
réseaux a été fortement remaniée par la loi « Urbanisme et
Habitat » et connaît désormais un double régime.
a)
Le régime général
Telle que prévu par la loi SRU, une participation
pour le financement de « tout ou partie des voies nouvelles et
des réseaux réalisés pour permettre l’implantation de nouvelles
constructions » pouvait être instituée par le Conseil
Municipal. Le coût de divers équipements, dont l’article L.332-11-1
CU donne la liste, était réparti au prorata de la surface des terrains
à desservir, à la condition qu’ils soient situés à moins de 80 mètres
de la voie. Le critère de la surface était pondéré par le
coefficient d’occupation des sols lorsque le règlement de la zone en
fixe un. Enfin la participation n’était pas due pour les équipements
publics d’une zone d’aménagement concerté et les logements sociaux
pouvaient être exemptés de son versement.
Le rapporteur du projet de loi à l’Assemblée
Nationale a reconnu clairement que ce nouveau système constituait un « instrument
utile et souple » de financement de projets communaux, même s'il était vécu par les élus comme un dispositif de financement lourd
et peu compréhensible (AN, Rapport n°450 J. PRORIOL au nom de la
Commission des Affaires Economiques).
En revanche aussi bien les différents rapports
parlementaires que les débats en séance ont mis en évidence les
ambiguïtés du texte.
Notamment, certains aspects des débats
parlementaires de l’époque ont pu faire penser que cette
participation pouvait être utilisée pour les voies existantes. C’est
pourtant un « financement de tout ou partie des voies nouvelles
et réseaux » que l’article L.332-11-1 CU institue
explicitement. C’est donc contre le sens même du texte que le
Ministre de l’Equipement a estimé que « cette participation
peut être utilisée pour financer l’aménagement des voies existantes
et des réseaux qui leur sont associés » (cf. § 3 de la
circulaire précitée du 21 janvier 2003). Ce contre-sens manifeste,
sans doute volontaire, n’a vraisemblablement pas eu d’autre objectif
que d’anticiper sur les dispositions de la loi « Urbanisme et
Habitat » alors en cours de discussion au Parlement.
En effet, l’article 49 de ce texte modifie
l’article L.332-11-1 CU et transforme la participation pour voies
nouvelles et réseaux en « participation pour voies et réseaux »en
prévoyant explicitement que celle-ci a pour objectif financer « en
tout ou partie la construction des voies nouvelles ou l’aménagement
de voies existantes ainsi que les réseaux qui leur sont associés »,
lorsque ces travaux sont réalisés pour permettre l’implantation de
constructions nouvelles.
Le texte précise expressément que seules les études,
les acquisitions foncières et les travaux relatifs à la voirie (c'est
à dire, au sens de la loi, ces éléments comprennent l'éclairage public, le
dispositif d'écoulement des eaux pluviales et les éléments nécessaires
au passage des réseaux souterrains de communication) ainsi que
les réseaux d'eau potable, d'électricité et d'assainissement peuvent
être financés par la participation. C’est le conseil municipal qui définit,
pour chaque voie, lesquels de ces éléments sont pris en compte.
Bien entendu, si aucun aménagement supplémentaire
n’est prévu sur une voie préexistante, les travaux définis par le
conseil municipal peuvent ne concerner que les réseaux. En ce cas, les
établissements publics de coopération intercommunale ou les syndicats
mixtes compétents pour ces réseaux pourront directement percevoir la
participation.
La part du coût mise à la charge des propriétaires
est arrêtée par le conseil municipal et répartie entre eux au prorata
de la superficie des terrains bénéficiant de cette desserte et situés
à moins de quatre-vingts mètres de la voie. Toutefois cette distance
peut être adaptée aux circonstances locales et fixée entre soixante
et cent mètres.
Le
texte cherche à couvrir le plus grand nombre d’hypothèses possibles
afin d’une part de permettre aux petites communes rurales d’utiliser
sans trop de difficulté cet outil de financement de l’aménagement,
et d’autre part, dans un souci d’égalité devant les charges
publiques, de veiller à ce que la répartition du coût de l’aménagement
soit le plus juste possible.
Ainsi, pour le Ministre de l’Equipement, « la
participation pour voirie et réseaux se répartit entre les propriétaires
de tous les terrains constructibles immédiatement ou à terme, et qui
seront donc effectivement desservis. Seules en sont exclues les propriétés
rendues définitivement inconstructibles à la suite de l'adoption d'un
plan de prévention des risques naturels. » (AN, 2ème
lecture, 2ème séance du 3 avril 2003)
Or, le fait que le nouvel article L.332-11-1 CU
exclut les terrains inconstructibles « du fait de prescriptions
ou de servitudes administratives dont l'édiction ne relève pas de la
compétence de la commune ou de l'établissement public de coopération
intercommunale » pose le problème des terrains rendus
inconstructibles du fait d’une servitude instituée par la commune
alors même que celle-ci ne décide jamais de revenir sur sa décision
d'inconstructibilité. Comme l’a souligné l’un des orateurs,
« dans cette hypothèse des propriétaires devront contribuer
à la viabilisation d'une route qui ne desservira jamais leur propriété.
Il y a là un problème d'inégalité devant la loi. » (F.
BROTTES, AN, 2ème lecture, 2ème séance du 3
avril 2003)
Il faut noter que l’article 58 de la loi prévoit
qu’un rapport doit être présenté au Parlement au bout d’un an par
le gouvernement sur l’application de la participation au voirie et aux
réseaux, notamment afin de prévoir à temps des mesures correctives.
On peut douter, avec le rapporteur du projet de la loi de l’utilité
réelle de telles dispositions (Sénat 1ère lecture, séance du 27 février
2003).
b)
L’adaptation de la participation aux petites communes
L’article 51 de la loi, d’origine
parlementaire, complète l’article L.332-15 CU et permet à une
commune, avec l’accord du demandeur,
d’inclure, dans l’autorisation de construire, l’obligation de réaliser
« un branchement aux réseaux d'eau ou d'électricité
empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve
que ce branchement n'excède pas cent mètres et que les réseaux
correspondants, dimensionnés pour correspondre exclusivement aux
besoins du projet, ne soient pas destinés à desservir d'autres
constructions présente ou future. ». Ce branchement devra être
réalisé conformément aux spécifications imposées par l’autorité
organisatrice du service en cause.
Ce dispositif a pour objectif avoué d’offrir une
alternative à la participation pour voirie et réseaux à bon nombre de
très petites communes rurales qui n'ont à traiter que de rares
demandes de permis de construire.
Il permet, « en jouant
sur une bonne entente entre élus et demandeurs de permis de construire »
(M. BRAYE, Sénat 2ème lecture, séance du 7 mai 2003),
d’introduire un facteur de souplesse tout en évitant de concurrencer
la participation pour voirie et réseaux .
Il s'agit d'un véritable
contrat que la commune passe avec le propriétaire. Il faut noter
d'ailleurs que l’article 63 de la
loi, modifie l’article L.2122-22 CGCT afin de permettre au conseil
municipal de déléguer au Maire la signature de la convention à
intervenir dans ce cadre
Cependant, si l’on inverse la proposition, ce
nouveau dispositif permettra à un propriétaire désirant construire
« d’offrir » au Maire de réaliser une extension des réseaux
en contrepartie de l’octroi du permis de construire. Or rien n’interdit, dans le texte,
l’utilisation du procédé dans une commune « non rurale ».
Il est à craindre que cet assouplissement ne soit également utilisé
« à la carte » par l’ensemble des communes. Le contrôle
effectif de la non utilisation par des constructions ultérieures,
plusieurs années après l’extension du réseau, s’avèrera en
pratique très difficile.
2.
Les subventions aux operations d’amenagement
Dans sa rédaction initiale, l’article
L.1523-2 CGCT ne prévoyait la possibilité de financement d’une opération
d’aménagement ou l’apport d’avances de trésorerie que par les
collectivités territoriales, les groupements de collectivités
territoriales ou toute autre personne publique signataires d’une
convention publique d’aménagement avec une société d’économie
mixte.
Inversement, les départements et les régions ne
peuvent subventionner certaines opérations d’aménagement auxquelles
ils ont intérêt à la réussite que si la collectivité compétente la
gère en régie. Dès lors qu’elle est confiée à une société d’économie
mixte, cela n’est plus possible.
Deux dispositions de la loi viennent apporter un
correctif à ces situations.
D’une
part, l’article 62 de la loi permet désormais à toute autre
collectivité que les signataires de la convention d’apporter leur
aide financière à une opération d’aménagement confiée à une société
d’économie mixte dans les conditions fixées par cette dernière. En
ce cas une convention spécifique doit être conclue entre cette dernière
et la collectivité.
D’autre part,
l’article 67 de la loi complète l’article L.300-5 CU par une
disposition permettant à une collectivité territoriale non partie à
une convention publique d’aménagement de participer au financement
d’une opération publique d’aménagement, l’aménageur devant
alors rendre compte de l’utilisation effective des subventions ainsi
perçues. Bien entendu, ce complément de financement doit recevoir
l’accord de la commune signataire de la convention d’aménagement.
La généralité des termes employés ne limite pas
ces subventions aux seuls départements et régions mais permet
d’envisager également des subventions de communes à des opérations
pour lesquelles elles ne seraient pas elles-mêmes compétentes et qui
présenteraient pour elles un intérêt certain.
3.
La participation des constructeurs
La
détermination du montant des participations qui sont demandées aux
constructeurs relève de la compétence normale du maire. Il en va
autrement dans les zones d’aménagement concerté puisque la
participation aux équipements payés par les constructeurs qui n'ont
pas acheté leur terrain à l'aménageur est fixée par une convention (cf.
art. L.311-4 CU).
Celle-ci doit donc être approuvée par le Conseil Municipal préalablement
à sa signature par le Maire, ce qui ralentit un processus que les élus
veulent rapide. Aussi l’article 63 vient-il modifier l’article
L.2122-22 CGCT en permettant au conseil municipal de déléguer au maire
le pouvoir de signer cette convention, ce qui simplifiera et accélèrera
la procédure.
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