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LA LOI URBANISME ET
HABITAT
ET LES ESPACES PARTICULIERS
dernière
révision de ce texte : 16 novembre 2003
(J.-H. DRIARD)
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loi LUH : les espaces
particuliers
PLAN
A. les espaces montagnards
B. Les espaces proches des aéroports
A. les espaces montagnards
En première lecture,
le Sénat a ajouté au projet de loi une série de dispositions précisant
et clarifiant le régime des constructions isolées en zone de montagne.
Ces dispositions étaient issues des propositions contenues dans le
rapport d’une mission d'information sénatoriale sur la montagne et,
dans le désir d’anticiper la future loi d’orientation sur
l’espace rural annoncée au cours des débats par le Ministre de l’Equipement,
visaient à « concilier l'exigence d'un développement équilibré
et celle de la protection des territoires » (P. JARLIER, Sénat,
1ère lecture, séance du 27 février 2003).
Ces dispositions, dont certaines ont été
fortement contestées, notamment par le Ministre de l’Equipement (cf.
Sénat, 1ère lecture, séance du 27 février 2003 – cf. également
interventions de J.Y. MANO et de D. BRAY : idem) modifiaient l’article L.145-3 CU afin d’assouplir les règles
relatives aux constructions isolées.
Les modifications successives de cet article au
cours de la navette parlementaire ont contribué à créer un véritable
régime général de l’occupation de l’espace en zone de montagne.
Les dispositions adoptées portent d’une part sur
le maintien du patrimoine architectural montagnard et d’autre part sur
l’application du principe de l’urbanisation « en continuité ».
Jusqu’à présent, le I de l’article L. 145-3
CU autorisait, dans certaines conditions, la restauration ou la
reconstruction d'anciens chalets d'alpage, ainsi que les extensions
limitées de chalets d'alpage existants liés à une activité
professionnelle saisonnière, dans un objectif de protection et de mise
en valeur du patrimoine montagnard. Or une interprétation souvent
restrictive des services de l’Etat écartait les chalets d’estive du
bénéfice de ces dispositions, alors même que la différence entre les
deux n’est surtout que géographique : les Alpes pour les
premiers, les Pyrénées pour les seconds.
L’article 31 de la loi complète donc ce
paragraphe afin d’ajouter l’expression « chalet d'estive »
au texte afin de contourner cette difficulté d’interprétation.
Toutefois le législateur a estimé que le maintien
du patrimoine architectural et culturel montagnard ne devait pas
conduire les communes rurales à des dépenses exagérées en matière
d’extension de réseaux. Aussi l’article 32 de la loi complète-t-il
le I de article L. 145-3 CU par une disposition visant à permettre la réalisation
de travaux sur des chalets d'alpage ou des bâtiments d'estive, même en
l'absence de raccordement à la voirie ou aux réseaux d'eau et d'électricité,
moyennant l'instauration d'une servitude administrative, publiée au
bureau des hypothèques, interdisant l'utilisation du chalet ou du bâtiment
l'hiver ou limitant leur
utilisation pour tenir compte de l'absence de réseau. Il est permis de se demander comment et par qui cette
interdiction ou cette limitation sera contrôlée, surtout si l’utilisation est limitée
à une utilisation ludique de fin de semaine ! Dans le même
ordre d’idée, si le terrain n'est pas desservi par une voie
carrossable, la servitude doit rappeler l'interdiction de circulation
des véhicules à moteur édictée par le code de l'environnement.
Poursuivant la même logique de libéralisation
de l’occupation de l’espace montagnard le législateur a voulu
modifier le III de l’article L.145-3 CU. En l’absence d’accord
entre l’Assemblée Nationale et le Sénat sur les dispositions à
mettre en place, le texte définitif de l’article 33 a été arrêté
par la commission mixte paritaire.
Le résultat du débat parlementaire est un texte
extrêmement complexe, ce qui est paradoxal puisque l’intention initiale était
de clarifier le droit applicable. Si le texte commence par confirmer
l’existence du principe de l’urbanisation « en continuité »,
c’est immédiatement pour lui adjoindre trois correctifs et une série
de dérogations.
-
Dans le texte antérieur, le
principe de continuité de l’urbanisation ne pouvait faire
obstacle à l’adaptation, à la réfection et à l’extension
limitée des constructions existantes. Désormais, le changement
d’affectation est également possible. Par souci de cohérence le
changement d’affectation est ajouté également aux articles
L.111-1-2, L.111-1-4, L.124-2, L.156-3 et L.156-4 CU – cf. 34 de
la loi.
-
Dans le texte antérieur, le
principe de continuité de l’urbanisation ne permettait que
« l’extension limitée » des installations d’intérêt
général incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Désormais,
le texte prévoit « la réalisation » de telles
installations, ce qui constitue un élargissement très net aux
constructions nouvelles.
-
Le texte antérieur précisait que
l’urbanisation devait être réalisée en continuité des « bourgs,
villages et hameaux existants ». Désormais à cette liste
est ajoutée les « groupes de constructions traditionnelles ou
d’habitations existants». Ainsi non seulement le nouveau
texte ne pallie pas la difficulté juridique posée par la notion de
hameau (M.Braud, « L’article L.145-3-III du code de
l’urbanisme : la jurisprudence du tribunal administratif de
Grenoble » : BJDU n°2/2000, p78), mais il ajoute deux
nouvelles notions difficiles à caractériser.
Cette difficulté est contournée de la façon suivante :
lorsque la commune dispose d’un plan local d’urbanisme ou
d’une carte communale, c’est ce document qui définira les
hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou
d’habitations existants autour desquels l’extension de
l’urbanisation pourra être réalisée. Leur délimitation devra
prendre en compte « les caractéristiques traditionnelles
de l’habitat, les constructions implantées et l’existence de
voies et réseaux ».
Lorsque la commune ne dispose pas d’un document d’urbanisme, les
notions de « hameaux » et de « groupes
de constructions traditionnelles ou d’habitations existants »
devra être « interprétée » en utilisant ces mêmes
critères.
Même ainsi assoupli, le principe de
l’urbanisation en continuité a semblé encore trop rigide au législateur
puisqu’il l’a assorti d’une série de dérogations, le texte
distinguant clairement entre les communes disposant d’un document
d’urbanisme et les autres.
Lorsque la commune est couverte par un document
d’urbanisme, deux hypothèses sont envisagées :
-
La
dérogation au principe de continuité fait l’objet d’une étude
globale justifiant de sa compatibilité avec les principes généraux
de préservation du milieu montagnard rappelés aux I et II de
l’article L.145-3 CU et avec la protection contre les risques
naturels. Cette étude, soumise à l’avis de la commission départementale
des sites, peut être incluse soit dans un schéma de cohérence
territoriale, soit dans un plan local d’urbanisme (Mais pas dans
une carte communale).
Dans ce cas, il revient à ce dernier document ou à une carte
communale de délimiter des zones à urbaniser respectant les
conclusions de cette étude.
-
Si
la dérogation n’a pas fait l’objet d’une étude globale, le
plan local d’urbanisme ou la carte communale peut tout de même délimiter
des hameaux et des groupes d’habitations nouveaux intégrés à
l’environnement, ce qui supposerait
qu’il existe une différence entre un « hameau » et un
« groupe d’habitations ». Exceptionnellement, avec l’accord de la Chambre
d’Agriculture et de la Commission Départementale des Sites, la
commune peut prévoir également des zones d’urbanisation future
d’une taille et d’une capacité limitées. Cependant cette
possibilité d’urbanisation en dehors des espaces actuellement
urbanisés doit être « imposée » par le respect des
principes généraux de protection définis aux I et II de
l’article L.145-3 CU ou par les mesures de protection contre les
risques naturels.
Lorsque
la commune n’est pas couverte par un plan local d’urbanisme ou une
carte communale, des constructions isolées peuvent être autorisées à
la triple condition : que la commune ne subisse pas « de
pression foncière due au développement démographique ou à la
construction de résidences secondaires » ; que cette dérogation
au principe soit « compatible avec les objectifs de protection des
terres agricoles, pastorales et forestières » et avec les
principes de protection des espaces montagnards prévus aux I et II de
l’article L.145-3 CU ; enfin que ces constructions isolées
respectent les principes de l’urbanisation limitée posés par
l’article L.111-1-2 CU.
Cette
dernière disposition avait été fortement critiquée au cours des débats
par des orateurs craignant de voir faciliter ainsi le mitage du paysage
montagnard (cf. intervention de J.-Y. MANO : Sénat, 1ère
lecture, séance du 27 février 2003 – cf. également les intervention
de D. PERBEN et de D. BRAYE sur ce thème, idem). Deux conceptions de l’aménagement de l’espace rural s’étaient
alors opposées : les tenants du maintien des habitants sur place d’un
côté, les tenants du renforcement des centres-bourg d’un autre côté
(cf. les interventions respectives de P. JARLIER et de M.-F. BEAUFILS
sur le sujet : Sénat, 1ère lecture, séance du 27 février
2003).
Incontestablement, quel que soit le but légitime
poursuivi par cette disposition, on ne peut que constater le caractère
fortement subjectif des conditions mises à l’octroi exceptionnel du
permis de construire. Quelle sera en effet la limite à partir de
laquelle on pourra constater que la commune « ne subit pas de
pression foncière lié au développement démographique et des résidences
secondaires » ? A partir de combien de constructions isolées
décidera-t-on que les nouvelles demandes ne sont plus compatibles avec
« la préservation des espaces, paysages et milieu caractéristiques
du patrimoine montagnard » ?
L’ensemble de la modification de l’article
L.145-3-III CU assouplissent donc très fortement l’impact réel de la
règle de l’urbanisation en continuité et peu en effet faire craindre
à terme pour le paysage montagnard..
B. Les espaces proches des
aéroports
Une première modification de l’article L.147-5
CU a été tentée par l‘Assemblée Nationale en première lecture.
Elle avait pour objet d’assouplir la possibilité d’intervenir sur
des tissus déjà urbanisés en zone « C » des plans
d’exposition au bruit par des opérations de réhabilitation et d’aménagement
urbain, tout en respectant les règles de prévention. Le but était de
donner la possibilité à la commune de gérer plus facilement le
renouvellement urbain dans les quartiers anciens préexistants à la
construction des aéroports et éviter ainsi qu’aux nuisances
s’ajoute un phénomène de paupérisation sociale et de délitement du
tissu urbain (cf. 2ème séance du mardi 28 janvier 2003).
Cet amendement s’est heurté à l’opposition du
gouvernement, le Ministre mettant en lumière la contradiction entre
d’un côté le souci de limiter la population soumise aux nuisances
des aéroports et de l’autre côté le souci de permettre la
construction ou la reconstruction d’immeubles dans ces zones. Adoptées
malgré l’opposition du gouvernement, ces dispositions ont été
supprimées par le Sénat.
En seconde lecture, l’Assemblée Nationale a été
saisie de plusieurs amendements visant à contourner l’obstacle.
La rédaction finalement retenue s’éloigne
peu du texte antérieur. L’article 28 de la loi, finalement adopté
modifie simplement les 2° et 5° de l’article L.147-5 CU et précise
d’une part que la rénovation, la réhabilitation, l’amélioration,
l’extension mesurée ou la reconstruction des constructions existantes
peuvent être admises lorsqu’elles n’entraînent pas un
accroissement de la capacité d’accueil d’habitants exposés aux
nuisances et, d’autre part, que postérieurement à la publication des
plans d’exposition au bruit, à la demande de la commune ou de l’établissement
public compétent en matière de plan local d’urbanisme, des secteurs
en voie de réhabilitation et de réaménagement urbain peuvent être délimités
par arrêté préfectoral pris après enquête publique.
En complément, l’article 29 de la loi modifie
l’article L. 147-7 CU, qui précise désormais que la durée de
l’application anticipée du plan d’exposition au bruit, initialement
limité à deux ans, est désormais renouvelable une fois.
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