|
LA LOI URBANISME ET
HABITAT
ET LES DOCUMENTS D’URBANISME
DOCUMENTS
PARTICULIERS
ET LA LIMITATION DES CONSEQUENCES DU CONTENTIEUX
dernière
révision de ce texte : 16 novembre 2003
(J.-H. DRIARD)
NAVIGATION
sommaire
> actualité
> La
loi LUH :
documents particuliers et
contentieux
PLAN
A - Les documents particuliers
1.Les anciens plans d’amenagement de zone
2.
Le plan de sauvegarde et de mise en valeur
B
- La limitation des conséquences du contentieux
1.
L’approbation du plan d’occupation des sols
après
annulation
2.
L’illégalité de la concertation
A - Les documents particuliers
1.
Les anciens plans d’amenagement de zone
Depuis l’intervention de la loi SRU,
les règles propres aux zones d’aménagement concerté sont
directement intégrées dans le plan local d’urbanisme. Mais, alors
que les textes organisent la transition du plan d’occupation du sol au
plan local d’urbanisme de façon très détaillée au point d’en être
difficilement compréhensibles, rien de tel n’était prévu pour les
anciens plans d’aménagement de zone approuvés avant la réforme.
La proposition de loi n°29, portant
modification de la loi SRU, adoptée
par le Sénat le 12 novembre 2002, et demeurée sans suite, avait déjà tenté de remédier à
cet oubli.
Désormais, il est clairement indiqué
par la nouvelle rédaction de l’article L.311-7 CU (Issu de l’article
44 de la loi) que le
plan d’aménagement de zones a les mêmes effets que le plan local
d’urbanisme. Dès lors, leur régime juridique se rapproche fortement
de ces documents à quelques nuances de formulation près. Bien entendu,
le plan d’aménagement de zone ne peut avoir des effets que pour la
seule zone d’aménagement concerté. Il ne peut donc pas tenir lieu de
plan local d’urbanisme pour la simple raison que ce document doit
couvrir l’intégralité du territoire communal, alors qu’un plan
d’aménagement de zone est nécessairement partiel.
2.
Le plan de sauvegarde et de mise en valeur
Continuant le balayage de la loi SRU,
le législateur s’est intéressé au plan de sauvegarde et de mise en
valeur avec un triple objectif : rectifier des erreurs de
coordination avec le plan local d’urbanisme, simplifier le régime du
document et améliorer le régime transitoire prévu par la loi SRU.
Tout d’abord, l’article L.313-1 CU
issu de la SRU renvoyait aux dispositions du plan local d’urbanisme à
l’exception des articles L.123-6 à L.123-16 CU. De ce fait,
l’ensemble des dispositions relatives au contenu du document lui
demeurait applicable.
En conséquence un projet d’aménagement
et de développement durable devait être élaboré alors même qu’il
ne touchait qu’une partie du territoire communal et que le document
d’urbanisme général de la commune, lui,
en possédait déjà un.
Dans sa nouvelle rédaction, issue de
l’article 45 de la loi, cet article L.313-1 CU dispense clairement de
la rédaction d’un tel document (Il faut noter également qu’a été
corrigé par la même occasion un oubli rédactionnel de la loi SRU à
cause duquel alinéa 5 de l’article L.313-1 CU continuait à faire référence
au plan d’occupation des sols).
Ensuite, dans le souci d’améliorer
le régime du plan de sauvegarde et de mise en valeur, l’article
L.313-3 CU est complété par une disposition introduisant une procédure
de modification, à l’image de ce qui existe pour les autres documents
d’urbanisme (Article 46 de la loi).
Il est vrai que le plan de sauvegarde ne pouvait évoluer qu’au
travers d’une procédure de révision identique à la procédure d’élaboration,
ce qui était une source de complication inutile et d’un immobilisme
forcé.
Dans le même souci de
simplification, l’article 47 de la loi introduit dans le code de
l’urbanisme un nouvel article L.313-2-1 qui permet d’éviter la
double saisine de l’architecte des bâtiments de France au titre du
plan de sauvegarde et de mise en valeur d’une part et des Monuments
Historiques d’autre part. Les effets du plan de sauvegarde englobent désormais
ceux du Monument Historique, ce qui est logique car, au delà du simple
monument, le plan de sauvegarde et de mise en valeur vise à la
protection de l’ensemble architectural formé par le
bâti situé dans une zone donnée. Il faut noter qu’un tel
dispositif de cohérence existait déjà pour les zones de protection du
patrimoine architectural urbain et du paysage.
Enfin, l’article 26-1 de la
loi SRU, tel que modifié par la loi n°2002-276 du 27 février 2002
relative à la démocratie de proximité, prévoyait que les plans de
sauvegarde et de mise en valeur approuvés avant la promulgation de la
loi SRU demeuraient en vigueur jusqu’à la publication d’un décret
d’application et au plus tard jusqu’au 27 février 2003. Or à cette
date le décret n’avait toujours pas été publié et les plans de
sauvegarde existants sont devenus juridiquement inopposables.
L’article 48 de la loi
supprime donc toute référence à une quelconque date butoir. De ce
fait la publication de la loi a redonné vie à ces documents. Mais
faute de disposition de validation toute décision qui a été prise
dans l’intervalle sur le fondement de ces documents est théoriquement
entachée d’illégalité.
B
- La limitation des conséquences du contentieux
Il s’agit là sans doute de la
partie la plus discutable du titre I de la loi « Urbanisme et
Habitat ». Régulièrement, le législateur vient grignoter la
capacité du juge à contrôler les décisions des autorités
administratives décentralisées. La présente loi ne fait pas
exception.
1.
L’approbation du plan d’occupation des sols après
annulation
L’urbanisme lyonnais fait, par la
loi « urbanisme et habitat », une entrée remarquée comme
élément formateur de notre droit de l’urbanisme. En effet, le plan
d’occupation des sols de la Communauté Urbaine de Lyon avait été
annulé en 2002 au motif que les conseils municipaux des communes
membres de la communauté n’avait donné leur avis que sur les seules
parties concernant leur commune (TA Lyon, 4 février 2002, Etudes
Foncières, janv.-févr. 2002, n°95, p.3).
Afin d’éviter les conséquences de
cette annulation, un cavalier législatif (Sur la loi n°2002-306 du
4 mars 2002 relative à la législation civile dans les départements du
Bas Rhin, du Haut Rhin et de la Moselle. – cf. CAA Lyon 14 mars 2002,
Cté Urbaine de Lyon, req n°02LY00292 : AJDA
n°6/2002, p.552, note F. Priet) avait validé cette façon
de procéder et une réponse ministérielle a admis la possibilité pour
une communauté urbaine d’élaborer plusieurs plans locaux
d’urbanisme intercommunaux, au lieu d’un seul pour l’ensemble du
territoire de la communauté, à la condition que chaque commune soit
intégralement couverte par
un document (QE n°1348 du 25 juillet 2002 de M. D. HOEFFEL. Rep. JO,
Sénat, 12 décembre 2002, p.3067).
Le législateur a souhaité inscrire
dans le code de l’urbanisme la synthèse de ces éléments complémentaires,
désormais contenu dans le premier alinéa de l’article L.123-1 CU
(cf. article 14 de la loi. Voir par ailleurs supra pour les autres
aspects de cet article).
-
Lorsque le plan local
d’urbanisme est élaboré par une commune, le document doit
couvrir l’intégralité de son territoire.
-
Lorsque ce document est élaboré
par un établissement public de coopération intercommunale, le
document peut soit recouvrir l’intégralité du territoire de cet
établissement, soit une partie de celui-ci seulement, à la
condition que le périmètre du plan comprenne l’intégralité du
territoire d’une ou plusieurs communes. En d’autres termes, un
« plan local d’urbanisme communautaire » partiel
est possible à la condition que ce caractère partiel ne porte que
sur le nombre de communes couvertes et non sur le territoire des
communes elles-mêmes.
Il se trouve malheureusement
que le plan d’occupation des sols de la communauté urbaine de Lyon a
été annulé une seconde fois par un jugement du Tribunal Administratif
de Lyon pour une nouvelle erreur de procédure (TA Lyon 18 février
2003, M. Antoine Escoffier : req. n°0102853) : le
territoire de la communauté avait été divisé en cinq secteurs
d’urbanisme et le projet de plan d’occupation des sols avait été
soumis à enquête publique dans chacun d’eux. Or les documents mis à
disposition du public dans les mairies des communes membres étaient
ceux correspondant au secteur d’urbanisme où était située la
commune et non ceux correspondant à la totalité du territoire de la
communauté.
Aussi, à l’initiative des Sénateurs
ayant insisté sur les conséquences désastreuses de cette annulation
pour l’aménagement de la communauté et sur la nécessité de
consolider le droit des sols, l’article 25 de la loi vient valider les
plans locaux d’urbanisme ou les documents d’urbanisme en tenant lieu
dont la validité est contestée au motif qu’ils n’auraient pas été
élaborés ou révisés et mis à l’enquête publique pour la totalité
du territoire de l’établissement public de coopération
intercommunale.
Cette disposition est complétée par
l’article 26 de la loi qui modifie l’article L.123-19 CU en
introduisant une disposition permettant de reprendre la procédure
d’approbation d’un plan d’occupation des sols approuvé avant
l’entrée en vigueur de la loi SRU, ou approuvé dans l’année qui
suit cette entrée en vigueur, et annulé pour « vice de forme
ou de procédure » sans qu’il y ait obligation de remettre
ce document en forme de plan local d’urbanisme. Cette nouvelle
approbation doit être précédée d’une enquête publique. Les
limites de temps dans lesquelles est enfermé le bénéfice de cette
disposition en démontre clairement le caractère très « ciblé ».
Il faut noter que par un intéressant
exemple de généralisation d’une règle explicitement conçue pour répondre
à un cas particulier, l’article 11 de la loi ajoute pour les schémas
directeurs une disposition équivalente à celle ajoutée pour les plans
d’occupation des sols par l’article 26.
Or,
par un souci de parallélisme bien maladroit, le législateur maintient
le bénéfice de cette disposition aux seuls schémas approuvés dans
l’année qui suit l’entrée en vigueur de la loi SRU, ce qui est peu
compréhensible, sauf si l’on se rappelle l’origine du texte.
2.
L’illégalité de la concertation
Dès l’origine de la création de la
procédure de concertation de l’article L.300-2 CU, le législateur a
entendu en limiter les conséquences contentieuses, puisque les permis
de construire ne peuvent pas être annulés du fait d’un vice
entachant la concertation précédant l’opération d’urbanisme
servant de fondement à cette autorisation.
Dans la même logique,
l’article 43 de la loi modifie l’article L.300-2 CU qui prévoit désormais
également que les opérations d’urbanisme ne peuvent plus elles-mêmes
être annulées du seul fait du vice pouvant entacher la procédure de
concertation préalable dès lors que les modalités prévues par la délibération
qui les fixe ont été respectées.
Le législateur a sans doute voulu réaffirmer la
liberté dont dispose les collectivités pour décider des modalités de
la concertation, dont le niveau et l'importance sont annoncés
publiquement, le document d'urbanisme faisant ensuite l'objet d'une enquête
publique. Cependant, en pratique, la procédure de concertation instituée par
l’article L.300-2 CU échappe désormais à toute sanction, directe ou
indirecte et devient un peu plus une pure formalité sans conséquence,
ce qui peut faire craindre qu’un jour sa suppression ne soit demandée
au prétexte qu’il ne s’agit plus que d’une complication inutile
faisant double emploi avec l’enquête publique à laquelle sont soumis
les documents ou opérations qu’elle prépare.
NAVIGATION
sommaire
> actualité
> La
loi LUH : documents
particuliers et contentieux |
wanadoo.fr
