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LA LOI URBANISME ET HABITAT 
ET LES DOCUMENTS D’URBANISME

LES CARTES COMMUNALES

dernière révision de ce texte : 16 novembre 2003
(J.-H. DRIARD)

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PLAN
1) l’approbation de la carte communale
2) Les effets juridiques de la carte communale

Le titre premier du projet initial de la loi "Urbanisme et Habitat" ne s’intéressait pratiquement qu’au schéma de cohérence territoriale et au plan local d’urbanisme. La discussion parlementaire l’a progressivement enrichi et la loi définitivement adoptée couvre désormais entre autres les cartes communales.

Dans la logique de rééquilibrage des documents d’urbanisme, le législateur est intervenu pour modifier les conditions d’approbation des cartes communales (1) ainsi que leurs effets juridiques (2).

1) l’approbation de la carte communale

Aux termes de l’article L.124-2, issu de la loi SRU, la carte communale doit faire l’objet d’une double approbation par le Conseil Municipal puis par le Préfet dont le silence de quatre mois vaut refus d’approbation (cf. article R.124-7 CU ).

S’appuyant sur les termes de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dont l’article 22 réduit le délai d’acceptation tacite des demandes à deux mois, la Commission des Affaires Economiques et du Plan du Sénat, en 1^ère lecture (cf rapport n°175 D. BRAYE et C. GUENE ) a pris l’initiative de proposer la modification de l’article L.124-2 CU (Article 66 de la loi ). Désormais, le Préfet dispose d’un délai de deux mois pour approuver le document, au delà duquel il est réputé l’avoir approuvé.

L’argument avancé est sans doute de bon sens : les services de l’Etat sont étroitement associés à l’élaboration des cartes communales, et ils ont toute latitude pour peser sur ces dispositions. Un délai de deux mois semble suffisant au Préfet pour qu’il se prononce en toute connaissance de cause. Cette disposition permet d’éviter qu’un long silence du Préfet ne soit suivi par un blocage du document.

Cependant, il peut paraître curieux de s’appuyer sur une loi qui a vocation à régir les relations entre les citoyens et les administrations pour réguler les rapports conflictuels entre les collectivités territoriales et l’Etat.

2) Les effets juridiques de la carte communale 

La loi « Urbanisme et Habitat » vient modifier plus profondément qu’il n’y paraît les effets juridiques des cartes communales par deux dispositions, l’une concernant la délivrance des permis de construire, l’autre la possibilité d’instituer un droit de préemption.

Dans sa rédaction issue de la SRU, l’article L.421-2-1 CU indique que le permis de construire est délivré par le maire au nom de la commune lorsque celle-ci dispose d’un plan local d’urbanisme ou d’une carte communale approuvée. Pour cette dernière, toutefois, le Conseil Municipal peut décider, dans la délibération approuvant le document, que les permis seront délivrés au nom de l’Etat. En d’autres termes, sauf décision expresse contraire, les communes dotées d’une carte communale approuvée deviennent compétentes en matière de permis de construire.

L’article 68 de la loi inverse cette logique en prévoyant que le transfert des compétences de la délivrance des permis de construire lors de l’approbation des cartes communales doit faire l’objet d’un acte de volonté du conseil municipal. Le droit commun est donc la compétence de l’Etat.

La nouvelle rédaction du début de l’article L.421-2-1 CU contient une seconde nouveauté. Initialement, c’était la délibération approuvant la carte qui décidait de la compétence. Désormais, le texte indique seulement que la commune ne devient compétente que « si le conseil municipal en a décidé ainsi ». Dès lors, a contrario, le conseil municipal peut décider de récupérer cette compétence à tout moment, par une délibération postérieure à celle approuvant la carte communale.

En revanche, l’alinéa trois de l’article L.421-2-1 CU restant inchangé, le principe fondamental du transfert des compétences en matière d’urbanisme demeure :  le transfert à la commune, une fois décidé, devient définitif.

La modification opérée à l’article L.421-2-1 confirme que si les cartes communales sont bien des documents d’urbanisme, elles demeurent soumises à un régime dérogatoire au droit commun. Le fait qu’elles aient vocation à s’appliquer à de petites communes sans réels moyens d’assumer de nouvelles compétences explique sans doute ce régime particulier. Mais il n’explique certainement pas l’autre modification au régime des cartes communales : l’extension du droit de préemption.

L’article 41 de la loi complète en effet le régime de la carte communale en accordant un droit de préemption aux communes dotées de ce document.

Il est loin le temps où, dans les années 1970, la carte communale était un document « inventé » par la pratique administrative en dehors de tout texte et régulièrement annulé par le juge administratif lorsque ce document lui était soumis.

Document enfin reconnu par la loi en 1983 sous la forme d’un document provisoire chargé de régler la transition en attendant que le plan d’occupation des sols prescrit soit approuvé, il acquiert son véritable statut de véritable document d’urbanisme en 2000 grâce à la loi SRU (N. CHAUVIN, « Les cartes communales » : Droit de l’aménagement, de l’urbanisme, de l’habitat 2001, DALLOZ/GRIDAUH, p.73).

La loi « Urbanisme et Habitat » vient compléter la lente évolution de ce document en concrétisant une revendication des maires des communes rurales qui avait fait l’objet d’une première tentative en 2001 par le dépôt au Sénat d’une proposition de loi dans même sens.

Une telle évolution n’était pas aussi évidente : instrument d’intervention publique dont le double but est à la fois de maîtriser le préalable foncier et de lutter contre la pression foncière, le droit de préemption cadre mal avec les enjeux d’aménagement des petites communes rurales réputées moins en lutte avec les dérives de la spéculation foncière.

Cela explique sans doute que le droit de préemption désormais attaché à la carte communale s’éloigne du droit de préemption urbain

En effet, le droit institué par le nouvel alinéa 2 de l’article L.211-1 CU présente trois caractéristiques bien particulières :

1.  Le droit de préemption peut être institué « dans un ou plusieurs périmètres délimités par la carte ». Cette formulation ambiguë peut créer quelques difficultés.

   •  Faisant référence à « un ou plusieurs périmètres », le texte suggère, plus qu’il n’impose, que le périmètre de préemption ne couvre pas la totalité de la carte communale. C’est aussi l’esprit du droit de préemption urbain, lequel ne couvre pas la totalité du territoire communal et ne devrait même pas couvrir la totalité des zones urbaines ou à urbaniser des plans locaux d’urbanisme, mais devrait être réservé aux seuls périmètres où l’intervention publique s’impose, même si la pratique est très différente.

   • Le droit de préemption est institué par le conseil municipal dans un ou plusieurs périmètres « délimités par la carte ». Cela constitue une nette différence d’approche par rapport au droit de préemption urbain puisque ici, le périmètre est déconnecté du zonage prévu par le document (Zones constructibles et zones où seules les adaptations, réfections et extensions des bâtiments existant sont admises – cf. art L.124-2 CU). La zone de préemption est un périmètre de plus qui se superpose aux autres.
     Bien entendu, ce périmètre peut être prévu dès l’origine, lors de l’approbation de la carte communale, ou bien postérieurement par une délibération séparée. En ce cas, cela impose de procéder à la révision de la carte communale, procédure identique à son élaboration (Art.R.124-1 à R.124-8 CU ).

2. Le droit de préemption ne peut être utilisé que dans le seul but de réaliser une opération d’aménagement ou un équipement. Ce champ d’application est considérablement plus restreint que celui du droit de préemption urbain . Notamment, il ne peut pas être utilisé pour éviter que ne soit porté atteinte à une protection. Le Ministère de l’Equipement l’a clairement réaffirmé en réponse à une question de C.REVET qui prenait l’exemple de l’usage de ce droit pour la protection des champs de captage de la nappe phréatique (Sénat 1^ère lecture, séance du 27 février 2003).

3. Le droit de préemption est clairement « individualisé » puisque la délibération doit préciser, « pour chaque périmètre, l’équipement ou l’opération projetée ». En d’autres termes, chaque périmètre doit correspondre à une opération ou un équipement prédéterminé, ce qui renforce l’idée que le périmètre de préemption ne peut pas couvrir la totalité de la carte. Ce point a été souligné par une formule maladroitement dévalorisante pour les élus ruraux : « le droit de préemption deviendra donc un instrument au service exclusif des projets de la commune, et non un moyen de régler, par exemple, les conflits de voisinage » (Sénat 1ère lecture, séance du 27 février 2003), comme si le droit de préemption urbain n’était pas exempt d’utilisation condamnable et comme si les dérives de l’usage du droit de préemption devait être l’apanage exclusif des petites communes rurales ! La logique du texte est donc très différente du droit de préemption urbain, pour lequel le périmètre est institué sans motivation particulière, la justification d’un projet ne devant apparaître que lors de l’exercice même du droit de préemption.

 L’ensemble de ces caractéristiques fait apparaître ce droit de préemption comme un droit spécifique bien plus proche d’un droit d’expropriation indirecte que du droit de préemption urbain.

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