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L'ANNEE 2003 ET LE DROIT
DE L'URBANISME
dernière
révision de ce texte : (27 mai 2002)
(J.-H. DRIARD)
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DEPUIS LE 1er
JANVIER 2003,
LES TEXTES SUIVANTS ONT MODIFIE
LE CODE DE L'URBANISME
OU SONT INTERVENUS EN MATIERE D'URBANISME
Décret
2003-839 du 29 août 2003 modifiant diverses dispositions
relatives au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (J.O.
3 septembre 2003, p.15059)
Le conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres est un
établissement public administratif créé en 1975 pour mener une
politique foncière de protection des espaces naturels des rivages
maritimes et lacustres. il est actuellement à la tête d’un
patrimoine foncier de plus de 65 500 hectares, protégeant 860 km de
rivages et répartis en 485 sites. L’évolution du contexte législatif
et règlementaire de son intervention rendait indispensable sa propre
évolution.
Le rapport sur la « refondation du conservatoire du littoral »
rendu par Louis LE PENSEC en 2001 a directement inspiré les
modifications du Conservatoire intégrées dans le Titre VII de la loi
n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
Le décret n° 2003-839 du 29 août 2003
modifie et complète les articles R. 243-1 à R. 243-30 du code de
l’environnement relatives au conservatoire du littoral. Il défini
plus précisément le mode de fonctionnement et d’intervention de
l’établissement en créant le cadre réglementaire indispensable à
ses missions d’action foncière et à ses missions de propriétaires
d’espaces naturels.
Outre les différentes dispositions statutaires qu’il contient, le
texte précise notamment d’une part les conditions de mise en oeuvre
du partenariat avec les collectivités locales et d’autre part les
modalités de l’exercice en propre du droit de préemption institué
par la loi du 27 février 2002. Il précise également les modes de
gestion de son patrimoine et ses relations avec l’Etat afin de
faciliter notamment son intervention sur les dépendances du domaine
public maritime situé au droit des terrains lui appartenant.
Enfin, l’art. 3 du décret introduit dans le code
de l’urbanisme des dispositions de concordance avec les nouvelles
dispositions du code de l’environnement concernant le droit de préemption.
Loi
n° 2003-707 du 1er août 2003 modifiant la loi n° 2001-44 du 17
janvier 2001 relative à l'archéologie préventive (J.O. n° 177 du 2
août 2003, p. 13270)
Cette
loi modifie notamment l'article L. 421-2- 4 du code de l’urbanisme.
La loi
relative à l’archéologie préventive a
pour principaux objectifs l’ouverture de la réalisation des opérations
archéologiques à une diversité d’opérateurs, assurer un
financement efficace et équitable de l’archéologie préventive,
inciter au développement de services archéologiques territoriaux et
permettre une meilleure compréhension par les aménageurs de la
contrainte archéologique.
Loi
n°2003-710 du 1er août 2003 d’orientation
et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (J.O. n°
177 du 2 août 2003, p. 13281) -
rectificatif
(J.O. n° 218 du 20 septembre 2003, p. 16127)
La loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation
urbaine est composée de 61 articles et de deux annexes. Elle est présenté
comme une priorité majeure destinée à maintenir la cohésion
nationale.
Le texte s’articule autour de 4 axes :
1° - Un programme de reconstruction urbaine
permettant le réaménagement des espaces publics, des voiries, des équipements
publics, la construction d’un habitat de qualité, la réhabilitation
de logements, le traitement des immeubles collectifs dégradés et les
copropriétés à l’abandon.
2° - Un soutien à la création d’emplois et à l’activité économique,
par la création de nouvelles zones franches urbaines venant compléter le dispoitif existant. L’implantation de petites
entreprises, de commerces et de services sera facilité grâce à des
mesures d’exonération fiscale et sociale en faveur des entreprises
de moins de 50 salariés implantées dans ces zones, à la condition
qu’un tiers des embauches soit réalisé parmi les habitants du
quartier.
3° - Le traitement des familles surendettées,
par un traitement rapide et global de la situation des personnes en
leur évitant de basculer dans l’exclusion et en leur donnant la
possibilité d’un nouveau départ. La procédure de rétablissement
personnel instituée par la loi s’inspire de la “ faillite civile
“ existant en Alsace-Moselle.
4° - La solidarité envers les communes les plus pauvres,
l’Etat aidant à préparer leur projet de renouvellement urbain grâce
à une ligne de crédit spécifique.
Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des
risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages (J.O.
n° 175 du 31 juillet 2003, p. 13021)
Cette
loi modifie notamment les articles L.123-5, L.480-14, L.142-1 et
L.211-1 du code de l’urbanisme. Elle comporte 84 articles
portant sur les risques technologiques, les risques naturels et
diverses autres dispositions.
Cette loi
institue des “plans de prévention des risques technologiques” (PPRT),
sensés permettre de limiter les constructions afin de maîtriser
l’urbanisation autour des sites classés. Ces PPRT pourront
prescrire des travaux de prévention et permettront aux communes
d’instituer un droit de préemption urbain.
Le texte
prévoit également la formation et l’information du personnel des
installations à haut risque et de leur sous-traitants et accélère
l’indemnisation des victimes d’accidents « type AZF »
ou de sinistres miniers Il imposer aux industriels la dépollution de
leur sol.
Instruit
par les récentes inondations, le législateur a imposé une meilleure
information du public, réaffirme la responsabilité de l’Etat dans
la surveillance des crues et met en place des commissions départementales
des risques naturels majeurs associant élus, représentants de l’Etat
et organisations professionnelles.
La loi du
30 juillet 2003 comporte certaines curiosités, telles que
l’obligation faite aux exploitants d’installations à haut risque
(classées “Seveso seuil haut”) d’estimer le coût des dommages
matériels qu’un accident pourrait occasionner au voisinage alors même
que cette estimation ne pourra pas leur être opposable devant les
tribunaux.
De même, afin de recréer
un « glacis » de sécurité autour des installations les
communes pourront « instituer » un droit de délaissement
permettant aux propriétaires désireux de quitter une zone dangereuse
d’imposer le rachat de leur propriété. Or cette notion « d’institution »
du droit de délaissement n’a aucun sens en droit de l’urbanisme,
cette faculté existant de plein droit dans certaines conditions.
D’ailleurs cette procédure « d’institution du droit de délaissement »
n’est précisée nulle part, et surtout pas dans le code de
l’urbanisme.
Loi
n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat (J.O. n° 152 du
3 juillet 2003 p. 11176)
La loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative
à la solidarité et au renouvellement urbain, dite loi SRU connaît
une singulière destinée. Présentée comme un texte essentiel
pour une nouvelle conception de l’urbanisme, principalement tournée
vers une vision « qualitative » de l’aménagement, la
loi a très rapidement fait l’objet de plusieurs propositions de
loi, tant à l’Assemblée Nationale qu’au Sénat, puis a été
effectivement modifiée par trois lois successives [Loi n°2001-1168
du 11 décembre 2001 portant des mesures urgentes de réforme à
caractère économique et financier – Loi n°2002-1 du 2 janvier
2002 tendant à moderniser le statut des sociétés d’économie
mixte locales – Loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie
de proximité].
Toutes ces rectifications, proposées ou
effectivement réalisées, avaient un point commun, clairement exprimé :
réparer les insuffisances de la loi SRU [cf. JH Driard, « La
loi SRU est remise en chantier », AJDA n°3/2002, p 224].
Après un temps de
répit, l’ouvrage est remis sur le métier, d’abord par une
proposition de loi n°29 portant modification de la loi n° 2000-1208
du 13 décembre 2000, présentée au Sénat et adoptée par la Haute
Assemblée le 12 novembre 2002 mais demeurée sans suite, puis par la
loi « Urbanisme et Habitat » qui vient d’être récemment
publiée.
La lecture des documents parlementaires et des débats
qui ont abouti à l’adoption de ce texte montrent l’extrême sévérité
avec laquelle la loi SRU a été jugée par l’opposition d’hier,
devenue majorité aujourd’hui. Ainsi, pour ne citer qu’eux, P.
Ollier, Président de la Commission des Affaires Economiques, de
l’environnement et du territoire de l’Assemblée Nationale
invoque-t-il ses « dysfonctionnements » et ses
« effets pervers » [Compte-rendu n°15 de la réunion
de la Commission du 27 novembre 2002].
De même, M. Jean Proriol, rapporteur du projet
de loi à l’Assemblée Nationale a-t-il parlé d’ « échec »,
lié aux « difficultés de la mise en œuvre concrète
par les élus locaux de nombreux dispositifs techniques » [Compte-rendu
n°15 de la réunion de la Commission du 27 novembre 2002.. – cf.
également le rapport n°450 présenté par J. PRORIOL au nom de la
Commission].
Dans cet esprit, la loi SRU devait être rectifiée
aussi bien dans son volet « urbanisme » que dans son volet
« logement social ». Un projet de loi, somme toute assez
modeste, « portant diverses dispositions relatives à
l’urbanisme, à l’habitat, et à la construction » de 15
articles, dont 6 spécifiquement relatifs à l’urbanisme a été
déposé à l'Assemblée Nationale.
Le débat démocratique au Parlement est ainsi fait
que certains projets de lois semblent parfois échapper à leurs rédacteurs.Le
législateur a ainsi construit une loi « urbanisme et habitat »
dense et complexe, longue de 98 articles, dont 75 spécifiquement
relatifs à l’urbanisme. Or, si la plupart des parlementaires, au cours des
débats, ont rejeté toute idée d’élaboration d’une
« grande loi d’urbanisme » complexe et peu directement
opérationnelle, cette loi « Urbanisme et Habitat » n’en
constitue pas moins un jalon dans la transformation de notre droit de
l’urbanisme en venant modifier profondément certains éléments
essentiels de la loi « SRU »
Le paradoxe est que ce texte n’a toujours pas
achevé la remise à niveau de la loi SRU puisque le Ministre de l’Equipement
a annoncé au cours des débats de nouvelles modifications par le
prochain dépôt d’un projet de loi d’orientation sur l’espace
rural, d’un projet de loi d’orientation sur le patrimoine et
d’une grande loi visant à mettre en cohérence la loi SRU, la loi
relative à l’aménagement et au développement durable du
territoire [Loi n°99-533 du 25 juin 1999, JO n° 148 du 29 juin
1999] et la loi relative au renforcement et à la simplification
de la coopération intercommunale [Loi n°99-586 du 12 juillet
1999, JO n° 160 du 13 juillet 1999].
La loi « Urbanisme et Habitat » est
beaucoup plus qu’une simple loi d’urbanisme car elle aborde également
les problèmes de la sécurité des constructions (Titre II), la
participation des employeurs à l’effort de construction (Titre
III), diverses dispositions relatives au logement social, aux copropriétés
et à l’offre locative (Titre IV), et le régime des pays (Titre V).
Seul le titre premier de la loi, intitulé « Dispositions relatives
à l’urbanisme », sera étudié dans les développements qui
vont suivre. Encore laisserons nous de côté diverses dispositions,
telles les modifications relatives aux plans de déplacement urbain ou
aux bien vacants, ou encore de multiples éléments relativement
secondaires ou de détail pour ne nous intéresser qu’à ce qui
constitue le cœur du texte : l’apport au droit de
l’urbanisme mesuré à l’aune des modifications apportées
Loi
n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à
simplifier le droit (J.O. n° 152 du 3 juillet 2003 p. 11192)
Cette
loi habilite le Gouvernement à simplifier le droit par ordonnances qui
seront par la suite contrôlées lors de leur ratification par le
Parlement.
Elle
précise les mesures que le Gouvernement est habilité à prendre :
moderniser les relations entre l’administration et les Français,
moderniser la commande publique, simplifier les démarches
administratives de la vie quotidienne, simplifier les procédures de création
d’établissements sociaux ou médico-sociaux ou de services soumis à
autorisation, simplifier les formalités des entreprises et simplifier
les conditions de fonctionnement des collectivités territoriales.
Quatre
nouveaux codes (patrimoine, recherche, tourisme, organisation
judiciaire)pourront également être adoptés par Ordonnances.
Plus
particulièrement pour le droit de l’urbanisme, la loi introduit dans le code de l’environnement un
article L350-2 qui reproduit les dispositions législatives relatives
aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et
paysager.
Décret
n° 2003-425 du 9 mai 2003 relatif à la sécurité des transports
publics guidés (J.O. n° 109 du 11 mai 2003 p. 8161)
Ce
décret porte sur l’application des articles 4, 6 et 11 de la loi n°2002-3
du 3 janvier 2002 relative à la sécurité des infrastructures et
systèmes de transport et concerne les transports publics guidés,
dont les remontées mécaniques, à l’exception des transports sur
le réseau ferré national qui feront l’objet d’un décret ultérieur.
Cette
loi repose sur une notion de la sécurité allant au delà de simple
prescription de normes techniques. Les expériences récentes ont
montré que le danger tient également aux conditions d’exploitation
et de maintenance des équipements,
au comportement des usagers, à l’organisation des secours
ainsi qu’à une conjonction de multiples autres facteurs.
La
loi du 3 janvier 2002 s’appuie donc sur cette vision globale pour
imposer une méthode et un corps de règles qui permettent de vérifier
aux étapes clefs de la vie des ouvrages ou des systèmes de transport
que l’ensemble de leurs caractéristiques aboutissent à un niveau
optimal de sécurité.
Le
décret du 9 mai 2003 couvre l’ensemble des transports publics guidés en tenant compte de la spécificité de chacun d’eux. Le
texte cherche à imposer un niveau de sécurité fondé sur le
principe de non régression par rapport aux systèmes existants, et
non sur les seuls moyens mis en oeuvre. L’obligation faite à
l’autorité organisatrice des transports de recourir systématiquement,
aux stades de la conception et de la réalisation, à un expert ou
organisme qualifié agréé par le ministre des transports constitue
une innovation de la loi du 3 janvier 2003. Le rôle de ces experts et
organismes est d’évaluer la conception et la réalisation du système,
et d’en attester la conformité aux exigences de sécurité, et ce,
de manière indépendante du maître d’ouvrage, du concepteur, du
constructeur et de l’exploitant.
Concernant plus particulièrement
le code de l’urbanisme, le décret complète la procédure
d’autorisation prévue pour les remontées mécaniques à vocation
touristique et sportive en prévoyant d’abord l’extension des procédures
d’autorisation aux travaux de modification substantielle et non plus
seulement aux seuls travaux de construction d’un appareil nouveau,
en imposant ensuite l’ajout à la demande d’autorisation de
l’avis d’un organisme qualifié, agréé pour les systèmes
empruntant un tunnel, en
imposant ensuite la consultation préalable d’une commission
administrative pour les remontées mécaniques comportant un tunnel
d’une longueur de plus de 300 mètres de longueur
Décret
n° 2003-16 du 2 janvier 2003 relatif à la procédure de contrôle
des défrichements et modifiant le code forestier (J.O. n° 4 du 5
janvier 2003 p. 347)
Jusqu’à
la promulgation de la loi n°2001-602 d’orientation sur la forêt, la
législation sur le défrichement présentait une mise en oeuvre
uniforme sur ensemble du territoire. La rigidité des seuils et des procédures
ne permettait pas de prendre suffisamment en compte la densité des
boisements et de ce fait la réglementation restait inefficace contre la
disparition des petits boisements. Les zones faiblement boisées ont
alors vu leur déficit s’accroître, alors même que le contrôle du défrichement
était allégé dans les départements où le taux de boisement très élevé
pouvait être ressenti comme une gêne.
Les procédures
relatives au défrichement ont donc été modulées en fonction de
l’importance de la forêt dans l’espace rural et il sera désormais
possible de s’opposer à un défrichement lorsque des risques
naturels, notamment les avalanches, mettent en cause la protection des
personnes et des biens et l’ensemble forestier sur lequel ils sont
situés.
Les
modifications apportées par le décret s’articulent autour des
principes suivants : meilleure
définition du défrichement, simplification et accélération
des procédures, redéfinition des cas d’exemption d’autorisation,
clarification des motifs de refus ou d’autorisation conditionnelle,
modification des sanctions pénales.
Pour ce qui concerne le
droit de l’urbanisme, l’article 3 du décret modifie les
articles R.315-5, R.315-15 et R.421-12 du code de l’urbanisme.
Loi
n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité
et au service public de l'énergie (J.O. n° 3 du 4 janvier 2003 p.
265)
La loi
relative aux marchés du gaz et de l’électricité et au service
public de l’énergie, a principalement pour objet de transposer en
droit français la directive communautaire de 1998 sur les règles
communes du marché intérieur du gaz naturel.
Parallèlement
ce texte a également pour objet de simplifier la réglementation
relative aux stockages souterrains de gaz naturel. Dans ce cadre,
l’article 29 du décret modifie l’article L.421-8 du code de
l’urbanisme.
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